Sistemas de financiación de los medios públicos en Europa. Por una financiación estable, suficiente y sostenible de RTVE


Financiación

Los medios públicos, signo de la identidad europea, están en peligro. La batalla por su supervivencia se da en el campo de la financiación

Antes la radiotelevisión pública (PBS), ahora los servicios públicos multimedia- multiplataforma (PSM) son esenciales para la cohesión social y territorial y el mantenimiento de una esfera pública comunicativa. No solo tienen que adaptarse al nuevo entorno interactivo y a los cambios en los hábitos de consumo, sino que afrontan poderosísimos competidores tecnológicos y la enemiga declarada de la emergente ultraderecha.

El populismo de extrema derecha, el fascismo 3.0 (que contagia a los viejos partidos conservadores) considera estratégico destruir el servicio público.

Como muestra el emblemático botón de la BBC. Dominic Cummings, el cerebro tras la victoria del Brexit y ahora el más poderoso asesor de Boris Johnson, declaraba ya en 2004 que para que el partido conservador dominara la comunicación era vital minar la credibilidad de la BBC, la creación de un conglomerado de medios equivalente a Fox News y permitir los anuncios políticos pagados en televisión.

Ahora, el gobierno conservador quiere revisar el estatus de la BBC en 2022 (la actual Carta Real estará en vigor hasta 2027) y parece dispuesto a eliminar la licencia obligatoria y convertirla en una suscripción voluntaria. Su director general, Lord Hall, ha dimitido. Y se procederá a despedir 450 periodistas para ahorrar 80 millones de libras. La Corporación ya había integrado sus redacciones de radio, tv y online. Ahora reduce autonomía de los programas, producirá menos noticias, dará prioridad a las distribución online. No, no es racionalizar, es destruir el servicio público

Mientras que los ataques a la independencia informativa son más fácilmente identificables, el debilitamiento del servicio público a través de una insuficiente y cuestionada financiación son más insidiosos, en cuanto que se presentan invocando a la eficiencia fiscal y a la adaptación a los nuevos hábitos de consumo. Proponer una suscripción pública voluntaria es un torpedo dirigido a la línea de flotación del servicio público.

La infografía que abre esta entrada el servicio de estudios de la UER resume las líneas básicas de la financiación entre sus asociados, 31 servicios públicos europeos, de dentro y fuera de la UE. Un dato medio, como un coste diario de 10 céntimos por ciudadano, puede ser engañoso, porque las diferencias entre países son  abismales. En cambio, es bien significativo que el conjunto de los servicios públicos audiovisuales se financien por debajo de la inflación, de modo que los recursos reales en el periodo 2014-2018 han decrecido algo más del 4%, mientras que los competidores privados han crecido en términos nominales casi un 40% y las grandes plataformas tecnológicas más del 200%.

El propósito de esta entrada no es analizar las cifras de la financiación, sino reflexionar sobre la fundamentación de los distintos sistemas, su pros y contras.

Sistemas de financiación

 

Financiación distribución

Fuente: Funding of Public Service Media 2019. EBU Intelligence Service

Los presupuestos de estos servicios públicos se nutren de recursos públicos y comerciales.

 

Recursos públicos son las dotaciones presupuestarias, las tasas por recepción, los impuestos directos finalistas de los contribuyentes, las tasas e impuestos directos finalistas pagados por operadores privados.

Recursos comerciales, la publicidad, el patrocinio, la explotación de productos y derechos y las distintas formas de acceso condicional (servicios de pago).

En todos los países se da una mezcla de fuentes de financiación, pero como se aprecia en el gráfico las dominantes son las dotaciones presupuestarias y, sobre todo, las tasas de recepción. Ni las figuras tributarias, ni los sistemas de administración, ni, por supuesto, las cuantías son equiparables de país a país, pero lo que distintos estudios muestran es una fuerte correlación entre financiación, contenidos, audiencia y apreciación (EBU y estudios académicos) y calidad democrática (Reuters Institute).

La financiación pública libera a los servicios de las exigencias del mercado, mientras que la publicidad los pone en línea con sus requerimientos. Pero eso no quiere decir que a la financiación publicitaria aumente la audiencia. Como se ha dicho, la audiencia depende de una financiación suficiente, sea mediante recursos públicos o comerciales.

La tasa de recepción (canon)

Licence fee, redevance, Rundfunkbeiträge, canone… aquí, en España, donde solo existió en los inicios de la televisión, llamamos canon a la tasa por recepción.

Conviene recordar la diferencia entre impuestos tasas. Un impuesto es una contribución pública general realizada por personas físicas y jurídicas que graba una determinada capacidad económica (renta, patrimonio, propiedad, transación económica, negocio jurídico). Una tasa es una contribución que compensa el disfrute particular de un determinado bien o servicio público, sin perjuicio de que ese servicio genere un beneficio general.

Un buen ejemplo de tasa puede ser el peaje pagado por atravesar un puente que une dos ciudades, cuya existencia genera beneficios para esas ciudades, la región y el país en su conjunto. El canon de la radiotelevisión es una tasa finalista dedicada al pago del servicio público (encomendado a una o varias empresas públicas).

canon mundo

Históricamente, cuando la radio nace en Europa, aparece como una tasa de naturaleza semejante a la pagada por estación emisora, en cuanto que el proceso emisión-recepción supone el uso de un recurso público, el espacio radioeléctrico. Lo recaudado se dedica a financiar las nacientes radios públicas. Poseer, primero en los 20, un receptor de radio y, luego en los 50, uno de televisión no dejaba de ser algo excepcional. De modo que, aunque los receptores estuvieran muy  pronto presentes en cualquier lugar se mantuvo la idea de que los poseedores de un aparato (la inmensa mayoría) debían de pagar el servicio con esta tasa.

Dependiendo de los países el canon se ha venido pagando conjunta o separadamente por uno o varios receptores de radio y/o televisión. Es una tasa finalista destinada a financiar uno o varios servicios (por ejemplo, en Alemania ARD y ZDF) y hasta la producción independiente en el caso de Irlanda. En la UE las cuantías pueden ir de los 10 € de Rumanía a los 327 de Dinamarca (ver gráfico, datos de 2014). Francia, Reino Unido, Alemania e Italia tienen como principal fuente de ingresos el canon.

Pros:

  • Crea una vinculación entre el servicio y los ciudadanos que lo pagan directamente. Consiguientemente, refuerza el sentimiento de que el servicio es de los ciudadanos y la obligación de dación de cuentas por los gestores.
  • Previsibilidad presupuestaria.
  • Liberación de las exigencias del mercado.
  • Relativa independencia de las vicisitudes políticas presupuestarias. La tasa se aprueba parlamentariamente, y, por tanto, puede modificarse conforme las mayorías parlamentarias, pero no depende de los ajustes presupuestarios anuales.

Contras

  • Defraudación. Un clásico de las viejas comedias británicas (por ejemplo Los Ropers) era la ocultación apresurada de los receptores ante la llamada del inspector de la licencia. De ahí el sistema coercitivo de multas por impago, con la consiguiente impopularidad. El porcentaje de defraudación sin mecanismos efectivos de coacción puede ser alto (Italia, 26%).
  • Altos costes de administración. Por ejemplo, en Suiza, Billag, la empresa encargada de cobrar la tasa tiene una plantilla de 300 trabajadores.
  • Carencia de progresividad. Todos pagan lo mismo, sea cual sea su capacidad económica. Ello obliga a establecer excepciones. Por ejemplo, en el Reino Unido los mayores están exentos. Esta excepción antes era compensada por el gobierno, pero en la última revisión de la Carta fue asumida por la Corporación, lo que le ha supuesto una importante merma de ingresos.
  • Cambio de hábitos de consumo. Hoy pueden consumirse los contenidos del servicio público sin tener una aparato de radio o televisión, o, como ocurre con los jóvenes, o no consumirlos en ningún dispositivo.

En toda Europa hay una reconsideración del canon. La propuesta más radical es su conversión en una suscripción voluntaria,  que más adelante analizaré. Apunta una tendencia a grabar a los hogares, con independencia de los dispositivos que se posean. Esta nueva tasa puede ser cobrada junto con impuestos sobre la vivienda o, como en el caso de Alemania (17,50 € al mes) o Italia (100 € al año) con el recibo de la luz, lo que simplifica su gestión.

Con todo, cuando los ciudadanos han sido consultados han validado el canon. En Suiza el billag (recibe popularmente el nombre de la empresa recaudadora), 387 € anuales, fue ratificado en 2018 en referéndum por una contundente mayoría de más del 71% de los votantes.

Dotación presupuestaria general

También puede denominarse subvención pública. Cada año, los presupuestos generales dedican una partida específica a la financiación del servicio, al margen de otros ingresos públicos, como el canon o los impuestos a operadores.

Conceptualmente, es el sistema que mejor se adapta a la verdadera naturaleza del servicio: todos los contribuyentes, consuman o no sus contenidos, se benefician de cohesión social y territorial, de su papel esencial para conformar la esfera pública, en consecuencia es justo que se financie con los impuestos de todos, como la educación o la sanidad.

En Europa es la segunda fuente financiera, tras el canon. En los Países Bajos y la mayor parte de los países de Europa del Este es el recurso más importante de la radiotelevisión pública.

A menudo, la dotación o subvención pública es acordada en marco plurianual con la entidad a la que se encomienda el servicio mediante un contrato-programa, que vincula la financiación pública al cumplimiento de determinadas obligaciones. De este modo, la subvención pública puede que financie programas informativos, culturales, los destinados a los menores, la promoción de la igualdad, la cohesión social y territorial, mientras que el puro entretenimiento puede estar pagado por la publicidad, donde existe.

Pros

  • Todos financian el servicio. En la medida en que el sistema tributario sea más o menos progresivo, así será más o menos justa esta financiación. En un panorama de crecimiento de la televisión de pago, los que más tienen y disfrutan de servicios de pago, financian también el servicio para todos, del mismo modo que los que acuden a la sanidad privada contribuyen a la sanidad pública.

Contras

  • Dependencia política. Cada año el gobierno puede aumentar o disminuir la dotación por razones políticas o simplemente financieras. Esta dependencia se palía con la existencia de un contrato programa.
  • Inestabilidad financiera.

Impuesto directo finalista ¿progresivo?

Impuesto finlandia

Impuesto directo en Finlandia. Fuente: The Next Web. 28-11-12

Como alternativa al canon, se crea un impuesto directo finalista a pagar por todos los contribuyentes en su declaración anual de la renta.

El caso más notable es el de Finlandia, donde ha sustituido al canon. El tipo es un 0,68% fijo sobre los ingresos sobre, con exenciones para menores de 18 años y rentas por debajo de los 7.352 € anuales y reducciones para los jubilados. Como puede verse en el cuadro, frente al canon anterior de 252 € por hogar, este nuevo impuesto es más progresivo.

El reto sería introducir un impuesto directo y finalista verdaderamente progresivo, con tipos crecientes con la renta. O quizá como un porcentaje sobre el resultado del IRPF. Telededotos propuso en su Dictamen de 2015 que en la declaración de la renta se incluyera información sobre la cantidad que cada contribuyente dedica a financiar RTVE.

Pros

  • Los mismo del canon: vinculación directa con el servicio, independencia del mercado y de los avatares políticos.
  • Mayor aceptación, a mayor progresividad.
  • Sencillez de recaudación.

Contras

  • Impopularidad de un nuevo impuesto allí donde no exista el canon.

Tasas e impuestos directos a operadores privados

Fue una ocurrencia de Sarkozy, copiada de prisa y corriendo por Rodríguez Zapatero: grabar a las televisiones privadas, a cambio de eliminar la publicidad de las públicas (en Francia se ha mantenido en prime time).

La Ley 8/2009 (pdf) justifica la medida en su Preámbulo declarando que “parece lógico que quienes resulten beneficiados por esta decisión sean también quienes soporten, en parte, esa carga económica”. Beneficiados, de forma directa, lo fueron los canales privados de televisión -los promotores de la norma en la sombra-, aunque la medida se extendió a los operadores de telecomunicaciones que presten servicios audiovisuales. La supresión de la publicidad pavimentó el camino al oligopolio de los dos grandes grupos, Atresmedia y Mediaset, que terminó por consagrar normativamente la Ley 7/2010, General de la Comunicación Audiovisual.

Más allá de su origen, en un régimen  de competencia público-privada, una de las funciones del servicio público es paliar las deficiencias del mercado. Tiene lógica, por tanto, que sean los operadores privados quienes financien, en todo o en parte, las misiones de servicio público.

En España, los operadores de telecomunicaciones de ámbito estatal o superior a una comunidad autónoma prestadores de servicios audiovisuaales realizan una aportación de un 0’9% de los ingresos brutos de explotación, mientras que en el caso de las televisiones privadas, que entonces concesionarias del servicio público de ámbito estatal, deben pagar el 3%, también sobre sus ingresos brutos de explotación. A este impuesto -así reconocido por la STS 2425/2017– se suma la transferencia de un porcentaje de la tasa por la reserva del dominio público radioléctrico, existente con anterioridad.

Este impuesto directo ha sido combatido por las compañías de telecomunicaciones en los tribunales españoles y europeos, que han fallado que el gravamen es conforme al derecho español y al comunitario, que no incumple las normas que rigen las ayudas públicas ni vulnera la regulación de las tasas contempladas por el Reglamento Europeo de Telecomunicaciones. No obstante, la liquidación de estas aportaciones ha dado lugar a todo tipo de controversias ante la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), el regulador español.

Pros

  • Los que se benefician de un mercado cuyas deficiencias son paliadas por el servicio público son los que cargan con su financiación.
  • No supone una carga ni para la Hacienda pública, ni para los ciudadanos, aunque los operadores de telecomunicaciones pueden terminar por repercutir el gravamen en el precio de los servicios prestados.
  • Como el resto de los recursos públicos, libera al operador del servicio público de las exigencias del mercado.

Contras

  • Imprevisibilidad. Las empresas públicas no pueden hacer sino previsiones aproximadas de cuales serán sus ingresos por estos conceptos, pues desconocen los planes de las compañías privadas de televisión y telecomunicaciones.
  • “Cuanto mejor audiencia tengan mis competidores, más ingresos tendré”. El servicio público no puede reducirse a un proveedor de contenidos minoritarios, las televisiones públicas tienen que seguir compitiendo por las grandes audiencias, de modo que, paradójicamente, cuanto mejor sean los resultados de su competidores y perores los propios más recursos recibirá.
  • Contenciosidad. Las grandes compañías privadas y sus poderosos servicios jurídicos despliegan cada año todos sus recursos legales para minmizar estas aportaciones.

Publicidad

La televisión se desarrolla en Europa en los años 50 en el molde público de los ya existentes servicios públicos de radio, entonces en la mayor parte encomendados a empresas estatales. Pero es también muy fuerte la influencia de Estados Unidos, donde la televisión se había convertido en el gran medio de masas. Así que, como hay que realizar importantes inversiones y la televisión con cortes publicitarios era un éxito al otro lado del Atlántico, son pocos los países que se resisten a introducir los anuncios en los nuevos programas de televisión.

La publicidad se convierte en fuente importante de financiación de los nuevos servicios en muchos países, destacadamente Francia e Italia y en menor medida Alemania. La BBC queda preservada, pero a cambio es el primer operador público que tiene que competir con un operador con publicidad, la ITV.

El caso de España es especial. Pronto se abandona el canon, y con los ingresos publicitarios se construye la red de transmisión, los estudios e instalaciones y los programas que se llevaban a festivales internacionales para intentar lavar la cara al franquismo. Y todavía cada año un importante remanente nutría las arcas de la Dirección General del Tesoro. Si, como por entonces dijo Lord Thompson (propietario de The Times), una licencia de televisión era lo más parecido a un permiso para acuñar moneda, más aún en un régimen de monopolio. Por si fuera poco, el régimen franquista podía presumir de que España era el único país europeo en el la televisión era gratis.

La llegada de las televisiones privadas en los 90 va mermando los ingresos y arrastra a TVE a una competencia feroz que degrada sus programas y crea un enorme agujero financiero. En 2009, el gobierno Zapatero, entrega a las televisiones privadas el mercado publicitario en el que TVE todavía era líder. Hoy Atresmedia y Mediaset concentran más del 80% del mercado publicitario.

En toda Europa, las rtv públicas han visto declinar los ingresos publicitarios y, en consecuencia, ha aumentado el porcentaje de ingreso públicos de una u otra procedencia. Quizá sea la RAI la comañía pública que mejor saca provecho a la publicidad, con unos ingresos de 550 millones de euros, pero muy por debajo de los 1.758 millones recaudados por el cano (presupuesto consolidado 2108).

publicicad por plataforma

Fuente: Funding of Public Service Media 2019. EBU Intelligence Service

La televisión no ha sufrido la terrible sangría publicitaria que en el ecosistema digital ha castigado a la prensa, como se aprecia en el gráfico adjunto. En su conjunto, la televisión lineal tradicional pierde muy poco audiencia, pero la fragmentación limita notablemente la capacidad de las televisiones públicas de financiarse con publicidad. Además, los hábtos cambian. Los jóvenes consumen ficción en streaming y este hábito se extiende poco a poco a la población de mayor edad, en parte por la política comercial agresiva de los operadores de telecomunicaciones y las plataformas OTT por sucripción, en parte por el empobrecimiento de los contenidos de las televisiones lineales, propiaciado por la lucha por el prime time en las televisiones comerciales y recortes presupuestarias en las públicas.

Pros

  • Libera a los operadores públicos de la dependencia política y las restricciones presupuestarias de los recursos públicos y les ayuda a lograr la autonomía financiera.
  • Exige acomodar la programación a los gustos de las mayores minorías.
  • Libera al contribuyente de gravámenes específicos, aunque los gastos publicitarios sean trasladados luego a los consumidores vía precios.

Contras

  • Somete a los operadores públicos a los requerimientos del mercado.
  • Hace indistingibles las programaciones de las televisiones comerciales y las televisiones públicas.
  • Es un recurso en declive, debido a la fragmentación de audiencias y al cambio de hábitos de consumo.

Recursos de explotación

Todas las radiotelevisiones públicas explotan comercialmente sus producciones y prestan servicios a terceros. En la edad dorada, las televisiones públicas europeas eran grandes fábricas audiovisuales y la venta de sus productos suponían importantes ingresos. Las normas europeas de apoyo a la producción independiente, los cambios del mercado y las constricciones presupuestarias han convertido a los operadores más en contratistas que productores, pero todavía la gestión de los derechos de las producciones propias y coproducciones, así como la prestación de servicios a terceros sigue siendo una relevante fuente de recursos, aunque por detrás del canon, la dotación o subvención pública y, allí donde existe, la publicidad.

En esta categoría cabría incluir el patrocinio, pues aunque es una forma de publicidad menos agresiva, va ligada directamente a un determinado programa o contenido digital. La Ley 8/2009 solo permite a RTVE el patrocinio y el intercambio publicitario de contenidos culturales y deportivos. La CNMC ha sancionado en varias ocasiones a RTVE por introducir patrocinios o publicidad en retransmisiones deportivos con multas de hasta un millón de euros.

Pros

  • Aumenta la autonomía financiera.
  • La producción debe planificarse con un ciclo de explotación más allá del consumo inmediato.
  • Obliga a los operadores públicos a establecer una explotación eficiente de sus productos y servicios.

Contras

  • La búsqueda del patrocinio o de su ulterior explotación puede condicionar la calidad de los contenidos.

Acceso condicional. La trampa de la suscripción

Los servicios públicos mediáticos pueden financiarse mediante alguna forma de acceso condicional: pago por visión o suscripción temporal. Puesto que uno de los fundamentos esenciales de estos servicios es el acceso universal, libre y gratuito ningún operador europeo (al menos que yo conozca) aplica sistemas de acceso condicional dentro de su territorio.

En cambio, imponen sistemas de pago a aquellos que quieren acceder a sus canales o contenidos digitales desde otros países. Los operadores públicos europeos contratan con operadores de pago la difusión de sus canales en el extranjero (como hace TVE), crean canales internacionales por satélite que no están sometidos a restricciones publicitarias (caso de la BBC) o establecen sistemas de vídeo bajo de demanda de pago.

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Fuente: Funding of Public Service Media 2019. EBU Intelligence Service

Como se dijo más arriba, en la reconsideración del canon aparecen propuestas (como la del gobierno conservador británico) para sustituirle por una suscripción voluntaria. Es frecuente la comparación de la cuantía del canon o de lo pagado por cada ciudadano con el coste de los paquetes de canales de pago y sobre todo con el precio de suscripción a los servicios OTT, cuyo representante más agresivo en Netflix. Más allá de que, como puede verse en la infografía, el coste medio es notablemente inferior en el caso del servicio público, lo importante es que esa suscripción voluntaria es radicalmente contraria a la esencia del servicio público y su introducción significaría su destrucción a medio plazo.

La comparación con Netflix y otros operadores OTT no se sostiene. El servicio público tiene un conjunto de misiones complejas: promover el debate público, la cultura, la igualdad, la cohesión territorial, contenidos dirigidos a públicos minoritarios o protegidos y, en definitiva, modelar una esfera de comunicación pública. Produce información, formación y entretenimiento, todo tipos de géneros y formatos televisivos y contenidos en los nuevos lenguajes multimedia destinados a todos. Netflix y adláteres producen esencialmente ficción y, en menor medida, documentales y su finalidad no es ya congregar audiencias masivas sino lograr con cada nueva producción un impacto mediático que conquiste más suscriptores y una fidelidad para sucesivas entregas del producto. Sus resultados económicos dependen del número de suscriptores, no del consumo que se realice.

Supongamos que una ciudanía muy concienzada se sucribe masivamente. ¿Qué pasa con el resto?  ¿Se beneficiarían de los contenidos informativos, de entretenimiento y culturales sin pagar nada? Sí, los suscriptores tendrían un vínculo personal con el servicio, pero ¿podrían darse de baja o de alta, como tanto consumidores hacen hoy cambiando casi mensualmente de servicio OTT en función de las novedades ofertadas?

Financiación participativa

Bonini y Pais (veáse Fuentes) han realizado una interesante propuesta, introducir modalidades de crowdfunding y participación en los sistemas de canon.

El canon se mantedría con su misma estructura y cuantía, pero quien lo deseara podría darse de alta en un sistema participativo mediante el pago de 5 € (por costes de administración), lo que les daría derecho a decidir sobre los contenidos a producir por un valor de un 20% de la inversión total, de modo semejante al modelo de presupuestos participativos introducidos por algunos ayuntamientos.

Un método como este podría perfectamente aplicarse no solo donde haya canon, también donde exista un impuesto directo o individuación de lo aportada a través del impuesto sobre la renta.

Lograr una participación popular es uno de los grandes retos del servicio público, de modo que es imprescindible explorar sistemas como el descrito. Una suscripción participativa podría servir no solo para decidir sobre los contenidos a producir, sino también para crear un cauce de elección de representantes del público en los órganos de asesoramiento y gobierno y, en general, para crear un canal para hacer oir la voz del público en el interior del servicio público.

Una financiación sostenible para RTVE

No hace falta recordar que RTVE se encuentra en una crisis profunda, uno de cuyos elementos es su insuficiencia financiera. RTVE es uno de los servicios con una menor coste per capita, solo 19 €., frente a los, por ejemplo, 41 € de la RAI (veáse cuadro). Nunca se ha alcanzado el tope de los 1.200 millones de euros, establecido por la Ley 8/2009 para el bienio 11-12 y conflictos como el de la aplicación del IVA han supuesto mermas muy importantes en unos presupuestos ya de partida insuficientes.

Hasta que se afronte una reforma general, es imprescindible una aumento de la dotación presupuestaria compesatoria del servicio público, como se anunciaba para los no aprobados presupuestos de 2019 (incremento del 9’5%). Pero lo importante es establecer un sistema que asegure una financiación sostenible y suficiente para las misiones de un servicio público, que ya no se limita a la radiotelevisión, sino que se extiende a todo tipo de plataformas.

El primer paso es que el las Cortes aprueben un nuevo mandato marco, que defina para la próxima década las misiones del servicio público, en el nuevo ecosistema comunicativo, muy distinto al de 2006. E inmediantamente iniciar la negociación de un contrato-programa, que concrete los objetivos y las aportaciones presupuestarias en un marco trianual.

Examino a continuación el papel que cada una de las fuentes debieran de tener en uno nuevo mix financiero:

  • Publicidad, no. De cuando en cuando todavía se oye alguna voz que pide la reintroducción de la publicidad. La publicidad se eliminó precipitadamente, en un pacto con las televisiones privadas, sin un plan serio sobre las consecuencias de la medida, pero hoy su regreso sería letal. El servicio público, multimedia, multiplataforma, volvería a ser medido exclusivamente por los ingresos publicitarios, lo que obligaría a una deriva aún más comercial de los programas. TVE perdería un imporante signo de identidad, la emisión sin interminables pausas publicitarias. Y los ingresos podrían ser magros, pues el mercado es muy distinto al de 2010. Ahora el oligopolio Atresmedia-Mediaset absorve más del 80% de los recursos publicitarios. Además, RTVE desmontó sus servicios de comercialización publicitaria. Y, sobre todo, sería suicida volver a apostar por un recurso declinante, como es la publicidad.
  • Canon, no. Como hemos visto se encuentra sometido a revisión en toda Europa, pero además en España, sin tradición, significaría una carga altamente impopular y con costes elevados de administración.
  • Mantener y extender las aportaciones de los operadores privados. Una vez que los tribunales españoles y europeos han declarado estos gravámenes conforme a Derecho, no tendría sentido eliminarlos. Al contrario, deben extenderse a los servicios de vídeo bajo de demanda. Y debe clarificarse su liquidación para evitar conflictos y aumentar, en la medida de lo posible, su previsibilidad.
  • Mantener la transferencia del 100% de la tasa sobre el la reserva del dominio radioeléctrico.
  • Dedicar un porcentaje fijo de los ingresos sobre el IRPF. No supondría una carga nueva, daría estabilidad e informaría a cada contribuyente sobre su aportación al servicio público. Permitiría crear, además, algún instrumento de participación, al estilo de los presupuestos participativos.
  • Flexibilizar el patrocinio y reforzar la explotación comercial en el exterior.
  • Subvención compensatoria. La dotación presupuestaria directa tendría que complementar a las otras fuentes hasta satisfacer el total de las obligaciones presupuestarias derivadas del contrato-programa.

¿Qué porcentaje debiera de corresponder a cada fuente? En 2018 las aportaciones de los operadores privados fueron de 193 millones, 380 millones la tasa radioeléctrica, 341 la subvención compesatoria y 58 los ingresos comerciales. Sin un análisis económico no se puede responder, pero el ideal podría estar en un 30% tasa radioléctrica, 30% aportaciones operadores, 20% IRPF, 10% explotación comercial y 10% subvención compensatoria, esto es, 60 % aportaciones de operadores privados, 30% aportaciones públicas y 10% explotación comercial.

FUENTES

EBU Media Intelligence Service. (2019). Funding of PSM 2019. (pdf)

Saurwein, F., Eberwein, T., & Karmasin, M. (2019). Public Service Media in Europe: Exploring the Relationship between Funding and Audience Performance. Javnost – The Public, 26(3), 291–308. https://doi.org/10.1080/13183222.2019.1602812

Bonini, T., & Pais, I. (2017). Hacking Public Service Media Funding: A Scenario for Rethinking the License Fee as a Form of Civic Crowdfunding. JMM International Journal on Media Management, 19(2). https://doi.org/10.1080/14241277.2017.1298109

Campos Freire, F. (2014). “El nuevo horizonte de la financiación de la radiotelevisión pública europea”. COMUNICACIÓN AEIC BILBAO 2014.

How is TV funded around the world? BBC news, 31-03-14.

 

 

Por una autoridad independiente reguladora de los servicios audiovisuales


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(Este texto fue originariamente publicado en Teledetodos)

Ya sé, no están los tiempos para proponer grandes cambios en la ordenación audiovisual. Si acaso, para salvar los muebles. Está en peligro el concurso público de RTVE, gran conquista para la democratización del servicio público, por muchos defectos que puedan señalarse en el proceso. Sí, lo importante es salvar el concurso público.

Hay que, no obstante, mirar adelante, y si parece imposible en las circunstancias políticas actuales una revisión a fondo de todo el sistema regulatorio audiovisual, existe, en cambio, un reto ineludible: acomodar la autoridad independiente de regulación a lo exigido por el derecho comunitario.

La Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual de 2010 requería la cooperación de  las autoridades reguladoras independientes de los estados miembros, pero, ahora, el art. 30 de la Directiva de 2018, convierte su existencia en vinculante y exige que cumplan determinados requisitos.

La Directiva tiene que estar transpuesta en las legislaciones nacionales el 19 de de septiembre de 2020, así que queda menos de un año para determinar si el órgano regulador español, la Comisión de los Mercados y la Competencia (CNMC), cumple estos requisitos, por su estatus, competencias y condiciones de independencia, y de no ser así, para reformarla o crear una nueva autoridad independiente.

Sería la oportunidad de recuperar el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, adaptándolo a los cambios del sistema audiovisual de los últimos años, especialmente la presencia cada vez más importante de los servicios OTT (Netflix y competidores).

Lo que sigue es un texto esencialmente divulgador. Para los expertos, recomiendo saltar al último apartado ¿Recuperar el CEMA?

Autoridades independientes reguladoras de la comunicación audiovisual

La regulación confiada a autoridades independientes es una técnica de intervención pública nacida en el derecho anglosajón y generalizada, posteriormente, en el ámbito de la Unión Europea. Pretende ordenar (establecer normas, fomentar, supervisar y sancionar) un fenómeno, sector o mercado por los poderes públicos de forma neutral, sin las supeditaciones políticas de la administración pública. Se confieren esos poderes de ordenación a organismos independientes, formados por expertos de alto nivel en el sector.

El caso más notable de estas autoridades es el de los bancos centrales, a los que se confiere la política monetaria,  de la que son desprovistos los gobiernos. El resultado es una política monetaria ejercida por financieros en base a principios de supuesta ortodoxia, que a menudo, en la práctica, han venido limitando las políticas públicas de equidad.

Las autoridades independientes tienen dos grandes cuestionamientos de origen: legitimidad e independencia.

¿Con qué fundamento esos expertos que no pasan por la legitimidad del voto popular pueden tomar decisiones de políticas públicas?. La respuesta más frecuente es que reciben una legitimidad derivada de un nombramiento por órganos constitucionales o parlamentarios.

¿Pueden regular de forma neutral un sector especialistas, técnicos y expertos que necesariamente han de salir del mismo? ¿Pueden ser independientes de los poderes políticos que de una manera u otra les nombran? ¿No será el regulador capturado por los poderes a los que debe regular (puertas giratorias).

Las soluciones que aportan los distintos ordenamientos pasan por desvincular a los reguladores de los gobiernos (periodos de ejercicio distintos de la legislatura, sometimiento a audiencias parlamentarias, rendición de cuentas, causas tasadas de cese, medios y presupuestos suficientes no dependientes del gobierno) y de los agentes del sector (incompatibilidades ex ante y post al ejercicio, transparencia). En cualquier caso, sus decisiones tienen que estar sometidas a control judicial.

Siempre podremos cuestionar la legitimidad e independencia de estos organismos, pero lo importante es que no solo su régimen jurídico se dirija a garantizar su independencia, sino que, en la práctica, el ejercicio de sus competencias se realice en términos generales de forma neutral, profesional y competente.

En el caso de los reguladores en el sector de la comunicación, la independencia es una protección contra las interferencias económicas o políticas para asegurar una gestión imparcial y adecuada de sus competencias, con una finalidad esencial: garantizar el derecho a la libertad de expresión y el pluralismo mediático, fundamentos de una sociedad democrática. No se trata solo de regular un mercado económico, sino hacerlo para garantizar un derecho fundamental. Si los medios tienen que ser independientes, también los reguladores deben serlo.

Radio y televisión requieren de infraestructuras de telecomunicaciones para su difusión. Si el otorgamiento de la misión de servicio público está prácticamente en todas partes reservado a los poderes ejecutivos y legislativos, la licencia de emisión para los operadores privados puede ser otorgada bien por el gobierno o por la autoridad independiente. Evidentemente, en este segundo caso el órgano regulador es más poderoso y el sector se regula de una forma más independiente. Esta regulación de las licencias puede llevar consigo la ordenación del espectro radioeléctrico o quedar a cargo de un macrorregulador con competencias en telecomunicaciones y todo el sector de la comunicación electrónica, esto es, un regulador convergente.

La primera autoridad independiente  en este campo fue la estadounidense Federal Radio Commision (FRC), creada en 1927 y cuya principal función era el otorgamiento de las licencias radiofónicas, convertida luego en la Federal Communication Commision (FCC), con competencias en televisión y telecomunicaciones, y finalmente Internet, convirtiéndose en el primer regulador convergente.

La FCC reguló el mercado de la radio y la televisión bajo principios de interés general, con elementos como la fairness doctrine (tomar en cuenta el interés público en el otorgamiento de licencias) y el principio de equal time (igual tiempo para candidatos a un puesto público). A partir de la legislación desrreguladora de la administración Reagan, se eliminan los principios de interés público y la comunicación se ordena como cualquier otro mercado.

En Europa, la privatización y liberalización de la radio y la televisión plantea la necesidad una regulación independiente de los nuevos mercados. Francia fue pionera en Europa con su Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (1986-1989), con competencias en el otorgamiento de licencias, una autoridad potente y modelo para otras muchas. Hoy, el regulador convergente más importante es el OFCOM británico que regula telecomunicaciones, radio, televisión, internet, servicios audiovisuales bajo demanda y hasta el sector postal.

Consejo de Europa y Unión Europea

La idea de una autoridad independiente para regular la comunicación audiovisual se promovió en el ámbito del Consejo de Europa con una serie de declaraciones no vinculantes.

El Consejo de Ministros recomienda en el 2000 que estos organismos se establezcan en un marco legislativo adecuado, formados por expertos, nombrados de manera democrática y transparente, sin que puedan recibir instrucciones de ningún otro organismo u autoridad u  obligados a dimitir bajo presión. Su financiación debiera ser detallada por ley y no depender de las decisiones de poder político. Sus competencias pueden incluir  la concesión de licencias (en un proceso claro, transparente y establecido por ley) y el control del cumplimiento de las obligaciones de los operadores, incluido los de servicio público, respetando su autonomía. Estos órganos debieran ser responsables, publicar informes regulares, y todas sus decisiones deben ser fundamentadas y abiertas al control jurisdiccional.

En 2008 una Declaración del Consejo de Ministros expresa su inquietud porque, aunque la independencia, transparencia y responsabilidad sean garantizadas por ley, a menudo no son respetados en la práctica. En 2018, el Consejo de Ministros recomienda que en aras del pluralismo las autoridades independientes regulen la transparencia de la propiedad de los medios, incluidos los medios online y los canales de distribución online.

Es en el seno de la Unión Europea donde la existencia de autoridades reguladoras independientes adquiere recientemente carácter vinculante. Como ya se dijo, la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual de 2010 requería que las autoridades independientes facilitaran a la Comisión la información necesaria para la aplicación de la Directiva, una referencia aparentemente menor, pero que permitió poner en marcha una metodología para evaluar la independencia de estos organismos, el estudio INDIREG (2011).

Su objetivo es evaluar la autonomía formal y de hecho de estos organismos. Entiende independencia como “la necesidad de que un regulador mantenga una igual distancia de todos los posibles intereses a fin de equilibrarlos imparcialmente y con el objetivo de lograr resultados a largo plazo que beneficien a todos los implicados en lugar de servir a los intereses a corto plazo de varios grupos”. Analiza 9 indicadores: información general, marco institucional, funciones y competencias, organización interna y personal, financiación, responsabilidad, rendición de cuentas y control jurisdiccional, procedimientos, cooperación con otras organizaciones y una conclusión final sobre la independencia de carácter confidencial.

Es interesante el estudio realizado por Adriana Mutu en 2018 (véanse fuentes, al final) traduciendo esta metodología cualitativa en indicadores cuantitativos. El resultado es llamativo: los mejores resultados en independencia formal los registran los países del Este, mientras que los nórdicos obtienen las peores valoraciones en estos factores, pero los mejores en independencia real. Lo que demuestra que tan importante o más que las normas es la cultura democrática de independencia de los medios.

Los requerimientos de la Directiva de 2018

El art. 30 de la Directiva exige a los estados miembros el establecimiento de reguladores independiente. Ahora es una obligación vinculante, que requiere su existencia, con determinados objetivos, funciones, competencias y características:

  • Sus objetivos han de ser promover el pluralismo de los medios de comunicación, la diversidad cultural y lingüística, la protección de los consumidores, la accesibilidad, la no discriminación, el correcto funcionamiento del mercado interior y la promoción de la competencia leal (art. 30.2).
  • Uno o varios órganos de carácter nacional (art. 30.1) (lo que no excluye que puedan existir regionales) que regulen las materias de las que se ocupa la Directiva: la televisión, los servicios de vídeo bajo demanda (VOD) y los servicios de intercambios de vídeos, sin perjuicio que existan autoridades reguladoras que supervisen sectores distintos.
  • Entidades no gubernamentales, funcionalmente independientes de los gobiernos o cualquier entidad pública o privada, sin perjuicio de que formen parten de un regulador más amplio que ordene distintos sectores (art. 30.1). En el Preámbulo (53) aproxima el concepto de independencia funcional con el de independencia efectiva.
  • Entidades imparciales y transparentes: no solicitarán ni recibirán instrucciones, sin perjuicio de la supervisión que pueda imponer el Derecho constitucional nacional (art. 30.2).
  • Entidades establecidas y reguladas por la ley en sus facultades, competencias y procesos de rendición de cuentas (art. 30.3).
  • Con suficiencia de medios: personales y financieros, con un presupuesto anual propio (art. 30.4)
  • Con potestades coercitivas para desempeñar sus funciones (art. 30.4).
  • Con independencia de sus responsables y órganos de gobierno: nombramiento mediante procedimiento legal que garantice la independencia requerida, transparente y no discriminatorio, con una mandato de duración prefijada y cese siempre fundamentado, público y previamente comunicado cuando se dejen de cumplir los requisitos exigidos para el nombramiento (art. 30.5).
  • Con sus decisiones sujetas a recurso ante un órgano independiente, que podrá ser un tribunal (art. 30.6).

España: del nonato CEMA a la CNMC

España ha sido una excepción europea. No ha existido nunca un regulador audiovisual independiente, en parte porque el Gobierno siempre se ha resistido a ceder las competencias esenciales de regulación, en parte porque hasta 2010, con la Ley General de la Comunicación Audiovisual, no se afronta una ordenación general del sector audiovisual, siguiendo el modelo de las Directivas europeas, y con una orientación neoliberal que supedita el derecho a comunicar al mercado.

El Título V de LGCA (versión 2010) creó el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, como “autoridad independiente supervisora y reguladora de actividad de los medios de titularidad del Estado o que estén bajo su competencia” (art. 45), es decir como un regulador externo tanto de RTVE como de los medios audiovisuales de ámbito estatal, sobre los que el Gobierno tiene competencias de regulación y supervisión, y, no, por tanto, sobre los de ámbito no estatal, competencia de las Comunidades Autónomas.

El CEMA no llegó nunca a constituirse por falta de voluntad política del gobierno Zapatero. El gobierno Rajoy derogó el Título V de la LGCA y subsumió sus competencias en su macrorregulador, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) (Ley 3/2013).

Es imposible realizar aquí un estudio completo del CEMA, así que me centraré en las cuestiones claves de objetivos, funciones e independencia.

  • Objetivos. El CEMA es garante del derecho a comunicar, en cuanto que garantiza el libre ejercicio de la libertad de comunicación audiovisual, la plena eficacia de los derechos y obligaciones establecidos por la LGCA, la transparencia y el pluralismo en el sector y la independencia e imparcialidad de RTVE (art. 45).
  • Funciones (art. 47).  Simplificando mucho el CEMA ejerce:
    • a) una función reguladora general para garantizar los derechos y obligaciones establecidos en la LGCA y en la normativa europea;
    • b) participación en el proceso de otorgamiento de licencias por parte del Gobierno, mediante informe de los pliegos de condiciones y asumiendo una competencia decisiva, la posterior gestión de las licencias (renovación, autorización de negocios jurídicos y extinción);
    • c) verificar que se cumplen las normas anticoncentración;
    • d) la supervisión del mercado y las obligaciones establecidas en la LGCA (transparencia de titulares, cuotas de producción, límites de los mensajes comerciales, protección de los menores, acontecimientos deportivos, velar por la competencia y el pluralismo y arbitrar en conflictos);
    • e) vigilar el cumplimiento de la función de servicio público y la adecuación de los recursos asignados a sus prestadores (RTVE);
    • f) máximo órgano asesor, promotor de la alfabetización mediática y evaluador  de los cambios tecnológicos y su impacto en la encomienda de servicio público. Para ejercer estas funciones se confieren al CEMA poderes sancionadores, de inspección y recogida de datos y se le encomienda la realización de distintos tipos de informes.
  • Independencia y rendición de cuentas. El CEMA es un órgano colegiado formado por un presidente, un vicepresidente y siete consejeros, elegidos entre personas de reconocida competencia en el sector por el Congreso con mayoría de 3/5, pero que podría haberse convertido en la primera designación en mayoría absoluta si en el plazo de dos meses no se hubiera alcanzado la cualificada de 3/5. Por tanto, existía el riesgo (al menos para el primer CEMA) de una designación gubernamental, pues eso suele significar la mayoría absoluta parlamentaria, o, en el mejor de los casos,  un reparto de puestos entre los partidos. El mandato es por 6 año no renovables, de modo que se desacopla con la legislatura. Las causas de cese son tasadas, y se incluye el cese por el Consejo de Ministros ratificado por 3/5 del Congreso por incapacidad, incompatibilidad sobrevenida o incumplimiento grave de funciones. Digamos que la independencia personal cumple los estándares normales en de este tipo de entidades independientes en España, pero en el marco de una reparto de cuotas entre partidos. Se echa en falta una disposición expresa que declare que el Consejo no recibirá instrucciones ni de autoridades públicas, ni de personas o entidades privadas. Tendría un patrimonio propio, pero su financiación se realizaría por transferencias de los presupuestos generales.

En resumen, una autoridad reguladora con amplias competencias en materia de comunicación tradicional (radio y televisión), que adolece de la potestad de otorgar licencias. Y una autoridad razonablemente independiente, aunque con la tacha de la extracción parlamentaria de sus miembros, que si bien da una legitimidad de origen supone en la práctica un reparto partidario de los consejeros, que aunque sean elegidos por genuinos méritos profesionales quedan marcados por el estigma del partidismo.

El gobierno Rajoy, con el pretexto del ahorro y eliminación de organismo innecesarios y la unificación de criterios, creó (Ley 13/2013) una gran entidad que regula mercados específicos (energía, postal, ferroviario y aeroportuario, telecomunicaciones y audiovisual) y ejerce una competencia transversal: la supervisión y promoción de la competencia en todos los mercados.

Un macrorregulador sin parangón en Europa, que integra seis organismos preexistentes (si contamos el CEMA, que nunca se constituyó), con limitados medios (unas 500 personas y 60 millones de euros) para tan ingente tarea, orientado normativamente y en la práctica preferentemente a la garantía de la competencia y solo en segundo término, en lo que aquí interesa, al derecho a la libre comunicación electrónica.

Sus órganos de gobierno son el Presidente y el Consejo formado por 9 consejeros y presidido por el presidente. El Consejo puede funcionar en pleno y a través de dos salas, una dedicada a la competencia y otra a la supervisión regulatoria.

En materia de comunicación, aplico parecido esquema de análisis al que he desarrollado más arriba respecto al CEMA.

  • Objetivo general: preservar y promover la competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos.
  • Funciones respecto a la comunicación audiovisual. De las funciones atribuidas a al CEMA y que más arriba he enumerado, la CNMC solo ejerce las que listé como d) y e), esto es, la supervisión y control del mercado audiovisual (cuotas de producción y financiación europea, transparencia de titulares y de la programación, protección de los menores,accesibilidad, códigos de autorregulación, límites a la comunicación comercial, acontecimientos deportivos, garantizar la recepción de emisiones europeas) y  vigilar la misiónIn de servicio público. Pierde la CNMA las competencias asignadas al CEMA en materia de participación en el otorgamiento de licencias y su renovación y respecto al control de la concentración, funciones que vuelven a ser ejercidas directamente por la Administración.
  • Independencia, transparencia y rendición de cuentas. El presidente y los consejeros son nombrados  (art. 15)  por seis años sin posibilidad  de reelección entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional por Decreto del Gobierno, a propuesta del Ministerio de Economía y previa comparecencia parlamentaria. El Congreso puede vetar el nombramiento por mayoría absoluta. El modo de nombramiento, comparado con el del CEMA, supone mayor control gubernamental y exige menos consenso con los grupos de la oposición. En cambio, la independencia funcional se afirma expresamente (art. 3): la Comisión desarrollará su actividad con independencia de cualquier interés empresarial y comercial, sin que pueda solicitar o recibir instrucciones de entidades públicas o privadas. La Comisión debe hacer públicos sus informes y resoluciones y está sometida al control parlamentario, que se ejerce mediante la comparecencia, al menos anual ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados.

¿Recuperar el CEMA?

¿Cumple la CNMC los requisitos que la Directiva Audiovisual exige a las autoridades nacionales independientes reguladoras del audiovisual?

En una publicación del Observatorio Audiovisual Europeo del Consejo de Europa sobre la independencia de estas entidades (véase Fuentes), Carles Llorens aplica a la CNMC la metodología INDIREG. Concluye que podría considerarse a la Comisión conforme con la exigido en la Directiva, con algunos ajustes, que resumo:

  • Ajustar su funcionamiento a los objetivos establecidos en la norma europea: promover el pluralismo de los medios de comunicación, la diversidad cultural y lingüística, la protección de los consumidores, la accesibilidad, la no discriminación
  • Autonomía financiera para redistribuir los recursos presupuestarios sin autorización gubernamental.
  • Fundamentación de los ceses de sus miembros por las causas tasadas en la ley.
  • Cambiar a un sistema de designación parlamentaria por mayoría de 2/3.

A diferencia del CEMA, que nunca llegó a existir, en el caso de la CNMC habrá de examinarse no solo la ley que la establece, sino también la práctica en el lustro que lleva funcionando.

La Comisión ha desarrollado elementos valiosos en materia de transparencia. Así, el registro de grupos de interés, la publicación de las reuniones de sus miembros, gestores y empleados con empresas, aunque no se indica el tiempo de duración ni el motivo. Conocemos, de esta manera, por ejemplo, las reuniones mantenidas con Atresmedia y Mediaset o RTVE. Un elemento importante de transparencia que se echa en falta es, sin embargo, el acta de las reuniones del pleno y las salas, de las que solo se publican las resoluciones adoptadas.

En el organigrama de este macrroregulador, lo audiovisual queda subsumido junto con las telecomunicaciones en una Dirección General. Si repasamos el currículum de sus miembros encontraremos que ninguno de los consejeros es especialista en materia audiovisual (sí hubo uno anteriormente) y solo uno es experto en telecomunicaciones. La mayoría de los consejeros o han sido funcionarios de cuerpos jurídicos o provienen de despachos de abogados, todos ellos relacionados con el derecho de la competencia. Y es que la función esencial encomendada a la Comisión es la garantía de la competencia en mercados liberalizados.

Las decisiones de la CNMC en materia audiovisual son numerosas, principalmente el control de los límites cuantitativos establecidos por la LGCA en materia de cuotas y financiación de la producción europea, publicidad y mensajes comerciales y en menor medida horarios de protección de los menores. Habría que realizar un análisis sistemático de las resoluciones, pero me parece que la CNMC solo entra en materia de contenidos concretos ante denuncia de particulares, fundamentalmente a contenidos referidos a incitación al odio o la accesibilidad.

La decisión seguramente más trascendente de la Comisión lo ha sido en materia de pura competencia, en concreto la reciente sanción al duopolio publicitario de Atresmedia y Mediaset, con multa de más de 38 millones de euros a cada grupo, por prácticas atentatorios de la competencia en el mercado publicitario, una resolución que parte del hecho entre la desproporción de la cuota de audiencia que suman ambos grupos (68,5% en 2107) y la publicitarios (85%).

RTVE como operador en el mercado ha sido objeto de numerosos expedientes por un uso abusivo de los patrocinios culturales. En materia específicamente de supervisión de la misión de servicio público y su financicón la CNMC ha producido varios informes anuales, el último correspondiente a los años 2015 y 2016. Cuando se leen estos informes parece que se trasluce una cierta incomodidad, porque, se dice, para controlar la misión de servicio público debiera de haberse concretado en un Contrato Programa, como exige la ley. La Comisión usa los datos facilitados por RTVE y desarrolla una metodología bastante pobre en materia de pluralismo, como es contabilizar los tiempos de palabra y la presencia de los partidos políticos y sus representantes. A estas alturas de 2019 carecemos de informes referidos a los años 2107 y 2018. En fin, seré absolutamente subjetivo, pero parece que la prioridad de la Comisión (por ley y práctica) es el mercado, no el servicio público.

Llegado a este punto, creo que se puede responder que desde un punto estrictamente formal la CNMC cumple las exigencias de la Directiva Europea. No es un regulador específico audiovisual, pero la Directiva lo permite. Cumple las exigencias en materia de independencia, transparencia, funciones y competencias. Sólo tendría que realizarse algunos retoques, como los expuestos por Llorens, a los que me he referido más arriba, el fundamental sumar a sus objetivos promover la promoción el pluralismo y la diversidad en todas sus manifestaciones. Y añadiría, ampliar sus competencias a los dos nuevos fenómenos regulados por la Directiva, los servicios no lineales de Vídeo Bajo Demanda y las plataformas de intercambios de vídeos, en los términos establecidos por la norma europea.

No obstante, defiendo la necesidad de un regulador específico. Hay un cierto acuerdo en que la CNMC es un monstruo funcional con recursos insuficientes para tan amplia misión y se han sugerido soluciones como dividirlo en dos organismos, uno regulador y otro supervisor. Pero el problema sería el mismo, la comunicación audiovisual sería considerada como un mercado más entre otros. Hay un argumento -lo reconozco- a favor de los macrorreguladores y es que es mucho más difícil la presión y la influencia por parte de las empresas de un determinado sector (la captura del regulador) cuando el organismo regula diversos mercados. Pero creo que lo diferencia es que el ejercicio de la comunicación audiovisual es un derecho que no puede agotarse en el mercado y que requiere un regulador poderoso con sensibilidad más allá de la pura defensa de la competencia.

¿Un regulador convergente para las telecomunicaciones y la comunicación audiovisual? Ciertamente, hoy hay que superar la visión estrecha de una autoridad dedicada exclusivamente a la radio y televisión lineal. La comunicación audiovisual es lineal y no lineal, convergente, híbrida. Pero sigo pensando que en una autoridad conjunta telecomunicaciones-comunicación audiovisual, las telecomunicaciones, con su peso económico, serían el factor determinante y la comunicación audiovisual la hermana pobre. En realidad, la propia Directiva marca la dirección, ampliando su ámbito a la servicios no lineales en streaming (Vídeo bajo Demanda) y a las plataformas de intercambio de vídeos.

Recuperar el CEMA como tal, no. Instaurar sí un Consejo Estatal de Servicios Audiovisuales, con las funciones y competencias de la LGCA, sumando las de otorgamiento de licencias, control de la concentración, informe de los planes técnicos del espectro radioeléctricos, una supervisión más rigurosa sobre RTVE (incluyendo la ejecución del concurso publico para seleccionar a su consejeros y presidente) y las nuevas funciones sobre los servicios no lineales derivadas de la Directiva.

Un Consejo con una independencia y transparencia reforzadas, con prácticas perfeccionadas sobre la ya aplicadas por CNMC. Y no veo mejor modo de reforzar la independencia que introducir también el concurso de méritos como medio de seleccionar a sus miembros.

Fuentes

  • Cappello M. (ed.). (2019). The independence of media regulatory authorities in Europe. Iris Special. European Audiovisual Observatory (Council of Europe) (pdf).

  • Mutu, A. (2018). The regulatory independence of audiovisual media regulators: A cross-national comparative analysis. European Journal of Communication (pdf)

 

 

 

 

TDT: un plan técnico continuista


(Este texto ha sido originariamente publicado en Teledetodos el 15 de julio de 2019)

Otra vez el baile de canales en aras del llamado segundo dividendo digital. Más espectro radioeléctrico, más dominio público, para los servicios avanzados de telecomunicaciones (5G), menos para la televisión. Más servicios avanzados de pago con grandes promesas (Internet de las cosas), los mismos servicios de televisión abierta recolocados en un ancho de banda menor.

Antes del 30 de junio de 2020 tiene que producirse un reacomodo en el espectro radioeléctrico de los canales públicos y privados que emiten por la TDT, lo que supondrá para los consumidores volver a reprogramas las antenas de los edificios comunitarios y resintonizar los televisores. El proceso se ha puesto en marcha con la publicación en el BOE del 25 de junio del Real Decreto 391/2019, por el que se aprueba el nuevo Plan Técnico de la Televisión Terrestre, que sustituye al de 2014.

El Real Decreto fue sometido al trámite de audiencia e información pública, en el que Teledetodos presentó sus aportaciones, a las que luego nos referiremos.

El segundo dividendo digital

El espectro radioeléctrico es un dominio público natural sobre el que se desarrollan las radiocomunicaciones, una gran diversidad de servicios, que, dado que las ondas radioeléctricas no conocen fronteras, requieren una administración internacional, llevada a cabo por las conferencias mundiales de radiocomunicaciones en el marco de la Unión Internacional de Telecomunicaciones. Las conferencias deciden la asignación de frecuencias a los distintos servicios (militares, de emergencias, de comunicaciones aéreas y marítimas, radiodifusión, telefonía etc.), reparten las frecuencias por continentes y asignan a los países los canales correspondientes para cada uno de los servicios.

En este marco intergubernamental, en el que las compañías de telecomunicaciones tienen enorme influencia, ha ido asentándose el consenso de atribuir más espectro, más dominio público, al desarrollo de los servicios avanzados de banda ancha inalámbrica en detrimento de los servicios broadcast (difusión masiva de programas de radio y televisión directamente por las ondas), sobre la premisa de que una administración más eficiente del espectro y avances en las normas técnicas de emisión permitirán mantener los mismos servicios de radio y televisión, incluso con mayor calidad. Más con menos, o, por mejor decir, mismos servicios con mejor calidad en menor ancho de banda.

Así, la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones de 2015 (CMR-15) asignó a los servicios de telefonía 5G en la Región 1 de la UIT (en la que está España) la banda de 700 Mz (694-790 Mz), hasta ahora dedicada a servicios de radio y televisión. Por su parte, la Unión Europea en la Decisión (UE) 2017/899 del Parlamento y el Consejo, de 17 de mayo de 2017 (pdf) regula las directrices para el uso coordinado de esta banda y establece la fecha límite del 30 de junio de 2020 para que los servicios de la televisión digital terrestre desocupen la banda de 700 Mz.

El contenido del Plan Técnico

El Plan Técnico Nacional hace efectivo en España el marco internacional al que estamos sujetos (CMR-17, Decisión (UE) 2017/899). Se trata de acomodar los operadores existentes, públicos y privados, en la banda de frecuencias de 470-690 Hz (canales radioeléctricos 21 a 48), lo que supone que una tercera parte de los canales de televisión cambiarán de canal radioeléctrico.

Se mantienen 8 múltiples digitales, cada uno con capacidad para cuatro canales radioeléctricos. RGE1 (con la posibilidad de realizar desconexiones territoriales) y las ¾ partes de RGE2 para RTVE, en total siete canales radioeléctricos (actualmente 6). Otros cinco múltiples (MPE1, 2, 3, 4 y 5) y un ¼ de del RGE2 para los canales privados.

Como hasta ahora corresponden a Atresmedia seis canales y siete a Mediaset, dos a Veo TV y Net Tv y uno a Trece Tv, Real Madrid, Ten Tv y Radio Blanca (en este último caso, 1/4 del RG2 que comparte con RTVE). A las comunidades autónomas se les otorga el múltiple MAUT. Y se mantienen los múltiples locales e insulares del anterior plan.

Durante el periodo de transición los operadores que deban cambiar de múltiple y canal radioeléctrico podrán emitir simultáneamente por el antiguo y el nuevo canal (simulcast), como ya ocurriera durante la liberación del primer dividendo digital. El calendario de migración se aprobará por resolución de la Secretaría de Estado para el Avance Digital.

La cobertura de los nuevos canales será la misma que en el anterior Plan: un 98% en el RGE1 (cuatro canales de RTVE), el 96% en el RGE2 (3 canales de RTVE y uno privado), 96% en los múltiples dedicados a los canales privados y 98% en los canales autonómicos públicos y 96% en los privados.

No se ha tenido en cuenta la propuesta de Teledetodos realizada en el trámite de audiencia pública para que la cobertura de los canales de RTVE en el múltiple RGE2 fuera del 98%, de modo que todos los canales de TVE tuvieran la misma cobertura, “garantizando una prestación homogénea y acorde a la vocación de prestación universal”. Así que puede ocurrir que en una misma localidad puedan verse unos canales de TVE y otros no. En cualquier caso, tanto los prestadores públicos como los privados deben alcanzar la misma cobertura de población alcanzada conforme el Plan de 2014.

Más grave es que el Plan Técnico no asigne frecuencias a los servicios de comunicación comunitaria sin ánimo de lucro, como también propuso Teledetodos. La LGCA (art. 32.2 y disp. tr. 14ª) ordenaba en 2010 al Gobierno que en el plazo de 12 meses estableciera las disposiciones reglamentarias adecuadas para dotar de frecuencias a estos servicios, tercera pata del sistema junto con los servicios públicos y los privados de interés general. Lamentablemente, este Gobierno, como los anteriores, sigue ignorando a este tercer sector, decisivo para una comunicación participativa y vivificador de las comunidades locales.

Las entidades que compartan un mismo múltiple deberán asociarse para su gestión técnica. En el caso de RTVE, respecto al múltiple que comparte ahora con Ten y luego con Radio Blanca, y de los prestadores de servicio público referido al múltiple MAUT deberán comunicar a las entidades privadas a los que se asigne canales en el mismo múltiple las condiciones que aplican para la gestión técnica, condiciones que se regirán por los principios de objetividad, proporcionalidad y buena fe “garantizando en todo momento la calidad y continuidad en la prestación de los servicios públicos de comunicación audiovisual televisiva de cobertura estatal y autonómica” (disp. ad. 2ª.1). Este redactado parece querer garantizar la primacía de la calidad de emisión de los servicios públicos, estatales o autonómicos, sobre los privados. En todos los casos la gestión debe permitir la optimización del uso de la capacidad del múltiple. Los conflictos se dirimirán ante la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

RTVE gana un canal radioeléctrico, pasa de seis a siete, lo que puede facilitar un salto más rápido a HD de todos sus canales (ahora de cinco canales solo TVE1 y La Dos emiten en simulcast en HD y SD) y, sobre todo, favorecer las emisiones en 4K.  Lástima que para ejercer un liderazgo en esta materia se requieran recursos de los que la Corporación no anda sobrada.

El Plan asigna a RTVE (y a los operadores autonómicos públicos) como obligación de servicio público la actualización del software de los aparatos receptores, para lo que llegarán a acuerdos transparentes, objetivos y no discriminatorios con los fabricantes, con las consiguientes contraprestaciones económicas, proporcionales a la capacidad del múltiple dedicada a esta tarea. Veremos si estos acuerdos son realmente ventajosos para los operadores de servicio público, o se convierten en una carga difícil de asumir para unas organizaciones infrafinanciadas.

Es, pues, en definitiva, este un plan continuista con el anterior de 2014, pues mantiene los mismos servicios, como no podía ser de otra manera, pues un Plan Técnico, promulgado por Decreto, no puede suprimir o conceder licencia ni crear o eliminar operadores de servicio público.

El ecosistema de la televisión en abierto en España es disfuncional. En el paso de la emisión analógica a la digital se apostó por trasladar el modelo de la televisión generalista, y los gobiernos sucesivos (Aznar, Zapatero, Rajoy) otorgaron licencias sin una programación diferenciada ni requerir verdadera especialización; sacrificando la calidad de imagen a la ocupación del espectro con el mayor número de canales posibles y sin exigir la implantación de nuevos servicios.

La Ley General de la Comunicación Audiovisual de 2010 (pdf) en la práctica privatizó las frecuencias. Las licencias son por 15 años, renovables y transferibles. Al licenciatario se le entrega, de hecho, una frecuencia prácticamente de por vida, que puede transferir y arrendar (art. 29). Además, las laxas normas anticoncentración, solo aplicables antes de la operación de fusión o absorción, pero no a posteriori (art. 36 LGCA) han propiciado un oligopolio dominado por los dos grandes grupos, Atresmedia y Mediaset. El resultado son programaciones falsamente temáticas de los dos grandes grupos (los mismos programas de la televisión generalista empaquetados para targets publicitarios) y el arriendo de canales a las grandes majors norteamericanas por parte del resto de los licenciatarios. El Plan da continuidad técnica a esta situación.

Subvenciones para la reantenización

 El Plan Técnico va acompañado por el Real Decreto 392/2019, de 21 de junio, que regula la concesión directa de subvenciones para compensar a los propietarios los gastos que deban de hacer para adaptar las instalaciones de recepción de los edificios sujetos al régimen de comunidad, como ya se hizo con ocasión del primer dividendo digital. Las subvenciones van de 104,3 € hasta 677,95 €, en función de la adaptación y el equipo que haya de instalarse según el número de múltiples que cambien en cada zona geográfica, como se detalla en un anexo del Decreto. La cuantía estimada para estas ayudas es de 150 millones de euros (280 millones en el primer dividendo digital). No se contemplan ayudas para las viviendas unifamiliares, que en general no requieren más adaptación que resintonizar los canales en el aparato receptor. En este segundo dividendo digital no se habilitan subvenciones para compensar a los operadores por transmitir simultáneamente transitoriamente en dos frecuencias, como se hizo en el primero (R.D. 677/2014, de 1 de agosto).

El Gobierno comunicó estas ayudas a la Comisión Europea, que dictó con fecha 12 de abril de 2019 la Decisión C (2019) 2772, que consider la ayuda compatible con el mercado interior y adecuada y necesaria para favorecer el segundo dividendo digital y garantizar los servicios de televisión para los espectadores, proporcionada y neutral tecnológicamente. Se podrá utilizar cualquier solución tecnológica disponible, adsl, cable, satélite, TDT… menciona el preámbulo del R.D. Pero lo cierto, es que, como ocurriera en las subvenciones del primer dividendo, donde también se establecía el principio de neutralidad tecnológica, la inmensa mayoría de las adaptaciones realizadas en los edificios de vecinos para recibir las programaciones en abierto se hicieron –y se harán- en los equipos de recepción de la TDT.

La cobertura de las zonas de sombra

 Los operadores corren con el coste de la cobertura asignada, el 96% para los privados y el 98% para los públicos. Pero queda un 2’5% de la población sin cobertura de la TDT por vivir en zonas menos urbanizadas o remotas (zona II) y otro 1’5% que por razones orográficas no pueden recibir las emisiones terrestres (zona III).

En la transición de la televisión analógica a la digital se optó por emplear conexiones por satélite para la cobertura de la zona III y por establecer redes terrestres para la zona II, con la financiación de comunidades autónomas y ayuntamientos. En 2013 la Comisión, a raíz de una denuncia del operador de satélites ASTRA, declaraba incompatibles estas ayudas con el mercado interior. En 2017, el Tribunal Europeo de Justicia anuló en casación la decisión de la Comisión, pero en otro caso fallado en 2018 sí obligó a devolver las ayudas de Castilla-La Mancha a Cellnex.

Ahora, volverán a producirse zonas de sombra para los canales que cambien de múltiple. El Plan (disp. ad. 6ª) regula la que llama “iniciativa pública en la extensión de la cobertura de la televisión digital. Para que las Administraciones públicas puedan desarrollar esas iniciativas deberán obtener la conformidad de los prestatarios del servicio, no incurrir en distorsión del mercado, respetar el principio de neutralidad tecnológica y cumplir la normativa europea sobre ayudas estatales. La neutralidad tecnológica tiene especial relevancia pues su falta, esto es, la discriminación en favor de la solución terrestre en detrimento del satélite, fue el argumento central que llevó a la Comisión Europea a considerar ilegales las ayudas, de modo que ahora los concursos que puedan convocarse para ampliar la cobertura deberán ser especialmente estrictos en evitar cualquier discriminación entre plataformas tecnológicas.

La transición al HD y al UHD

 A estas alturas todavía solo los canales cabecera de cada uno de los grupos públicos y privados emite en alta definición (HD). El Plan fija la fecha del 1 de enero de 2023 para que todos los canales emitan en HD bajo la norma técnica H.264/MPEG-4 AVC, pero exigiendo solo la resolución de 720 líneas verticales, la calidad mínima para ser considerada alta definición. No se considerarán emisiones en alta definición las que hayan sufrido a lo largo de la cadena de producción, edición, transporte o difusión, algún tipo de conversión a otros formatos (art. 9.2). Creo que esta norma debiera interpretarse como cambio de formato el de la programación del canal en su conjunto o de partes significativas. De otro modo resultaría imposible utilizar material de archivo en los informativos u otros programas.

Durante el periodo de transición los operadores podrán seguir emitiendo en SD (576 líneas) los canales que ya hayan convertido en HD. De modo, que hasta julio de 2020 habrá programaciones emitiéndose en sendos canales radioeléctricos en dos bandas distintas y hasta 2023 canales transmitiendo simultáneamente en SD y HD.

A partir del 1 de enero de 2023 no habrá ya duplicación de canales y ello junto con una administración más eficiente del espectro y las mejoras de la adopción de la norma DVT-2 podrá liberar ancho de banda. El Ministerio de Economía podrá modificar el número de canales por múltiple en función de mejoras técnicas, pero este mejor aprovechamiento no habilitará para rebasar las condiciones de la licencia ni aumentar el número de canales por los licenciatarios (art. 7.3) y se podrá utilizar la capacidad restante para que los licenciatarios puedan prestar servicios conexos (guía electrónica de programación, transmisión de ficheros, aplicaciones, actualización de software) sin sobrepasar el 20% de la capacidad del múltiple (art. 7.4). Bien está que no se permita a los licenciatarios aumentar canales sobre el ancho de banda asignado, pero la norma parece dejar abierta la posibilidad de sacar a concurso nuevos canales, algo completamente innecesario con la actual saturación, cuando lo correcto sería apostar por aumentar la resolución o exigir que los licenciatarios desarrollen servicios conexos innovadores que potencien la interacción.

¿Y qué hay de la Ultra Alta Definición (4K)? El Plan contempla el 4K como una excepción. Solo se podrán emitir eventos extraordinarios por los operadores en los múltiples en que ya todos los canales hayan evolucionado a la emisión en HD, sin sobrepasar la capacidad que el licenciatario tenga asignada (disp. ad. 15ª.3). La codificación del vídeo se hará conforme la norma H.265/HEVC y con una resolución mínima de 2160 líneas verticales (art.10).

En el plazo de nueve meses se exige a todos los aparatos receptores de más de 24 pulgadas que incorporen sintonizador para HD conforme a la norma DVB-T2, que los de 40 pulgadas o mayores sean capaces de sintonizar 4K y conexión a banda ancha y a todos los de más de 24 pulgadas capacidades de televisión híbrida, conforme a la norma HbbTV 2.0.1 o posterior. En realidad, unas especificaciones que prácticamente cumplen todos los aparatos receptores que salen hoy al mercado, pero que dejan obsoletos a los televisores vendidos antes de 2014, cuyos propietarios para ver la televisión, cuando todos los canales emitan en HD el 1 de enero de 2023 no tendrán más remedio que conectar un decodificador al “viejo” televisor.

Son decisiones que garantizan que a partir de 2023 todos los canales emitan en DBV-T2 HD en la norma H.264 y que puedan existir canales en 4K bajo la norma H.265, con costes limitados para los operadores y gastos importantes para los consumidores si compran nuevos televisores o más asequibles, si optan por la compra de simples decodificadores. Se garantiza, así, que la TDT sea relativamente competitiva con las ofertas de pago en streaming, pero con una demora de más de tres años, que con la evolución acelerada de la tecnología parece excesiva.

El problema es que por mucho que los receptores puedan captar emisiones en Ultra Alta Definición las programaciones con esta resolución serán un caso excepcional, mientras no se adopten decisiones políticas: reserva de ancho de banda para estas emisiones y establecimiento de obligaciones de emisión tanto para los operadores públicos como para los licenciatarios privados.

El futuro de la distribución de la información audiovisual

El Plan (disp. ad. 14ª) garantiza hasta 2030 el uso por los servicios audiovisuales de la banda de 470-694 Hz, conforme a la citada Decisión 2017/899, que indica que esta asignación habrá de revisarse en 2025. Se apunta ya, por tanto, una posible merma de la banda destinada a la radiotelevisión en favor de un posible 3º (?) dividendo digital.

Durante algo más de una década será posible acceder gratuitamente a servicios primero en HD y luego, no antes de 2023 y como algo excepcional, en 4K, calidades que ya son ofrecidas por los servicios de pago en streaming. Ha faltado ambición de los poderes públicos y los operadores de la TDT para afrontar esa competencia.

Durante casi un siglo, desde la implantación de la radio en los años 20, la distribución a través de las ondas radioeléctricas del sonido y la imagen ha sido el método más eficaz y asequible para difundir masivamente contenidos de información, formación y entretenimiento. El público receptor ha disfrutado de estos mensajes sin costes de acceso, configurándose un servicio universal, esencial para el progreso, la cohesión y el pluralismo de las sociedades democráticas.

La digitalización ha traído unos nuevos servicios esenciales en la Sociedad de la Información, que nos han abocado a una tercera revolución industrial. La sociedad en conjunto se ha beneficiado, pero han sido los operadores de telecomunicaciones quienes han obtenido ingentes beneficios y los estados, mediante el procedimiento de la subasta del espectro, logrado importantes ingresos fiscales. En cambio, los usuarios de estos nuevos servicios digitales, deben pagar un coste de acceso, a diferencia del acceso gratuito a los tradicionales servicios broadcast.

No hay que ser adivino para pensar que los nuevos servicios digitales seguirán devorando más ancho de banda, en detrimento de los servicios de radiodifusión. Estos, por su parte, tendrán cada vez más difícil ofrecer resoluciones más altas (¿8K?) que exigen más ancho de banda, un recurso asignado cada vez más cicateramente al broadcast. Puede que en 2030 las programaciones de televisión deban necesariamente distribuirse sobre la banda ancha a través del protocolo IP, u otros semejantes (como el futuro DVB-I) , abandonando para siempre las ondas. En tal caso, los estados habrán de encontrar fórmulas para un acceso universal gratuito en banda ancha a los contenidos audiovisuales, especialmente, la información y la formación que se difunden en abierto por las ondas.

 

Consultas públicas sobre el futuro del audiovisual


Durante enero y febrero algunas de las normas fundamentales de la regulación audiovisual han estado o están en período de información o consulta pública.

A lo largo de este año debieran, primero, promulgarse las normas reglamentarias que permitan que la TDT siga siendo el sistema de difusión de la televisión lineal y, luego presentarse el proyecto de ley que modifique la Ley General de la Comunicación Audiovisual (LGCA) para adaptarla a la reforma de la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual.

A buen seguro que los servicios de estudios de los grupos mediáticos echan humo y abogados y lobistas peregrinan por despachos de funcionarios y políticos. El Derecho español abre vías para que interesados y ciudadanos hagan sus aportaciones en los pasos previos del proceso legislativo. A buen seguro lo harán las instituciones (por ejemplo, CNMC, consejos audiovisuales de Andalucía y Cataluña), las empresas audiovisuales, de telecomunicaciones y publicitarias. Más difícil es que tengan la capacidad de hacer oír su voz las pocas organizaciones sociales y académicas interesadas en el sector.

Por si alguien se anima, en esta página del Ministerio de Economía se encuentran las distintas normas sometidas a información o consulta pública.

El segundo dividendo digital y el Plan Técnico de la TDT

Estamos inmersos en un proceso de reordenación del espectro radioeléctrico, en el que frecuencias hasta ahora ocupadas en la emisión de televisión se van a otorgar a los operadores de telecomunicaciones para el desarrollo de la nueva banda ancha inalámbrica móvil 5G. La nueva generación de telefonía móvil promete una enorme capacidad de transmisión de datos ( mínimo 20 Gbps y 10 Gbps de subida, latencia de 4 ms) para hacer posible el Internet de las cosas, esto es, que todo tipo de dispositivos puedan estar conectados en una misma red Ip con respuestas instantáneas.

A esa trasferencia (“liberación” en la jerga del sector) de frecuencias de los servicios de radiodifusión a los de telecomunicaciones se le ha llamado dividendo digital. Ya se produjo un primer crecimiento de la telefonía móvil en el espectro con la digitalización de la emisión de televisión y ahora viene el segundo.

¿Dividendo para quién? Sin duda para los telecos, para los gobiernos, que obtienen importantes ingresos en la subasta de las frecuencias, para las empresas que pueden desarrollar nuevos servicios y los ciudadanos que sean sus clientes. Pero un recurso de dominio público, como es el espectro, en lugar de utilizarse para la difusión de un servicio abierto de acceso universal y gratuito, como es la radiodifusión, se va a utilizar para un servicio de pago por suscripción a un operador de acceso.

Puesto que el aumento de la resolución (del SD al Hd, del 4 K al 8 K) de la imagen en emisión requerirá una ocupación mayor del espectro es muy improbable que la televisión lineal pueda seguirse distribuyéndose directamente por emisión hertziana y haya distribuirse por la red de datos bajo protocolo Ip. Dicho más claro: hora encendemos el receptor y oímos la radio o vemos la televisión sin suscripción ni pago, dentro de poco tendremos que tener un acceso a Internet, de pago, por supuesto, para acceder a la aplicación del canal, sea este abierto o no. ¿Privatización del dominio público?.

De momento, la televisión lineal tiene garantizada la emisión hertziana (la TDT, para entenderno) hasta 2030. Una decisión de la UE de 17 mayo de 2017 establece que la liberación de la banda de 700 Mz y su dedicación a la telefonía de banda ancha debe hacerse antes de 30 de junio de 2020, al tiempo que reserva hasta 2030 la banda de 470-694 Mz, canales 21-48, para las emisiones de televisión digital. Así que antes de julio del próximo año sufriremos otro baile de frecuencias. Las televisiones desocuparan los canales que utilizan en la banda de 700 Mz y habrán de acomodarse en los canales 21-48. Y los sufridos consumidores tendrán que readaptar las antenas.

Sale ahora a consulta el proyecto de Decreto del Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre. En esencia, su objetivo es mantener la misma oferta de canales programáticos actuales, reacomodándolos a todos en los canales radioeléctricos 21 a 48, sobre los que operarán dos multiplex más, a sumar a los seis asistentes.

Más de lo mismo, mismo número de canales por operador, mayoría de canales en SD, canales en HD (replicados en simulcast en SD) de calidad muy mejorable, iguales capacidades de desconexión. Los mismos canales más apretados en menor ancho de banda, gracias, se supone, a una mejor administración del espectro.

Veremos si la calidad no se reduce aún más en esta migración. Falta ambición y una apuesta por la calidad en lugar de por la cantidad. Pero no se puede hacer otra cosa, teniendo en cuenta las licencias otorgadas. Ya se perdió una oportunidad en 2015 al otorgar otras tres licencias SD y otras tantas HD. Ahora todo se fía a la mejora que traerá la nueva norma de emisión DVB-T2, pero al respecto no se establece la obligatoriedad de su uso por los emisores, pero sí que los receptores estén adaptados a ella.

En el caso de RTVE la situación mejora un poco. Ahora tiene un multiplex (cuatro canales) en exclusiva y la mitad de otro, en total 6 canales radioeléctricos, que dan para 4 canales en simulcast (SD y HD al mismo tiempo) y uno solo en SD (Canal 24 Horas). En el nuevo Plan Técnico contará con un multiplex exclusivo y 3/4 de otro, en total 7 canales radioeléctricos, que debieran permitir, al menos, que el Canal 24 Horas se emita simultáneamente en SD y HD.

La emisión simultánea en SD y HD es una utilización bastante ineficiente del espectro, pero por ahora es la única manera de que todos los espectadores, incluso los menos actualizados tecnológicamente, puedan recibir todos los canales.

¿No se podría hacer un “apagón SD”, como se hizo un “apagón analógico”? Entonces todos tuvimos que comprar un decodificador o cambiar de televisor. Ahora con una medida similar, como sería la imposición de la norma DVB-T2 ¿quedaría alguien detrás, esto es, aumentaría la brecha entre “los que tienen” y “los que no tienen”?

La supervivencia de la televisión lineal en abierto pasa por mejorar su resolución, al menos a HD, con una previsión clara para llegar al UHD (4K). Sus competidores, las OTT del vídeo bajo demanda (VOD) prácticamente ofrecen todos sus contenidos en HD y muchos en UHD.

Para la migración a los canales 21-la Hoja de Ruta del segundo dividendo prevé subvenciones para la adaptación de las edificaciones (sí, habrá que resintonizar de nuevo las antenas, buen negocio para los antenistas) y para que los operadores emitan simultánea y transitoriamente en sus actuales canales de la banda 700 Mz y en los definitivos de la banda  470-694 Mz. Por el momento, solo hay abierta información pública para elaborar un Decreto de subvenciones a los operadores públicos.

No debe olvidarse tampoco el principio de neutralidad tecnológica,  esto es, que si se otorgan ayudas para la prestación del servicio, estas deben abrirse en condiciones de igualdad a las distintos sistemas de distribución de la señal: transmisión digital terrestre, cable, Internet. La neutralidad tecnológica forma parte de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia, que ha ratificado la reclamación por parte de la Comisión de las ayudas a la implantación realizadas por Galicia y Castilla-León, aunque no en el caso de Castilla-La Mancha, por razones jurídicas que aquí no se pueden desarrollar. De modo que resultará complicado que se subvencione a Abertis, el operador de la red, para que las emisiones lleguen a lugares de difícil cobertura.

Por cierto, que en la reforma del Plan se sigue incumpliendo la obligación de reserva de espectro radioeléctrico para los servicios comunitarios sin ánimo de grupo (art. 32.2 LGCA).

La reforma de la Directiva de Servicios Audiovisuales y de la LGCA

Las infraestructuras y normas técnicas son decisivas para el futuro de la televisión, pero los cambios descritos no afectan a los contenidos, más allá de la resolución. La norma básica de regulación de los contenidos es la Directiva europea de Servicios Audiovisuales y su transposición española en la Ley 7/2010 General de la Comunicación Audiovisual (texto consolidado).

En 1989, invocando la unidad del mercado de servicios, la Directiva de la Televisión sin Fronteras instauró una regulación europea del servicio de la televisión, independientemente de que fuera prestado por operadores públicos o privados.

Los estados tenían que aceptar las emisiones transfronterizas de otro estado miembro, bajo el supuesto de que los contenidos estaban sujetos al menos a esa mínima regulación. Básicamente, las materias reguladas han sido la publicidad y otras comunicaciones comerciales, el fomento de la producción europea, la protección de los menores y los consumidores.

La Directiva se amplió primero a los medios audiovisuales y luego al concepto más amplio de servicios de comunicación audiovisual. La Directiva, junto con la política de la competencia, han modelado la política audiovisual europea con una orientación mercantil, nada favorable para los operadores públicos. Y aunque se trata de una regulación de mínimos, los estados se han acomodado a ellos, sin normas más rigurosas protectora del pluralismo y el derecho a la información de los ciudadanos.

Su última reforma es la Directiva 2018/1808, de 14 de noviembre. Los estados deben trasponerla antes del 20 de septiembre de 2020. De aquí, la consulta para modificar la LGCA.

No se puede analizar aquí con extensión el contenido de la reforma de la Directiva, pero estas son sus líneas básicas:

  • Los servicios de vídeo bajo demanda (VOD) pasan a considerarse servicios de comunicación audiovisual y se adapta a ellos la regulación de los canales de televisión. La medida más destacada (art. 13) es la obligación de que un 30% de su catálogo sean producciones europeas y si el estado (como es el caso de España) impone a los canales de televisión obligaciones de financiación, estas serán aplicables también a estas plataformas de vídeos bajo demanda.
  • Los servicios de intercambio de vídeos se regulan específicamente. Se trata de servicios comerciales cuya actividad principal sea la agregación de vídeos, por tanto, una página web informativa que suba vídeos no entra dentro de esta categoría. A diferencia de los servicios de comunicación audiovisual (canales y plataformas de VOD) en estas plataformas no existe un control editorial de los contenidos, pero si una responsabilidad derivada de su capacidad de ordenar, presentar y destacar los vídeos generados y subidos por los usuarios. Su regulación es mucho más laxa que la de los servicios de comunicación audiovisual. Se podrán establecer medidas a proteger a los menores y evitar los vídeos que inciten al odio, la violencia o la comisión de delitos de terrorismo. La Directiva invita a los estados a adoptar fórmulas de autorregulación y corregulación. Las medidas adoptadas pasarán por la identificación de los contenidos, la verificación de la edad de los usuarios, facilidades de control parental, herramientas de denuncia de contenidos peligrosos. En ningún caso se podrán adoptar medidas de control previo ni filtrado de contenidos.
  • Liberalización de la publicidad. Reforma tras reforma, las condiciones impuestas a las comunicaciones comerciales son cada vez más laxas. Ahora, los canales de televisión ya no tendrán limitaciones hora a hora. Bastará con que cumplan el límite de un 20% de todo el tiempo de emisión en los horarios de 8 a 18 horas y de 18 a 24 horas. Así que los espectadores de los canales privados ya pueden prepararse para bloques publicitarios extremadamente largos cuando al operador le convenga. Las autopromociones y las cortinillas no cuentan como publicidad. Además, se permite el emplazamiento publicitario, salvo en los programas informativos, infantiles y religiosos.
  • Transparencia. Los estados deberán velar porque el público pueda acceder a la información básica del operador de un servicio, pero los estados si lo desean pueden obligar a hacer pública la estructura de la propiedad.
  • Reguladores audiovisuales. Refuerza las exigencias de independencia y admite que los reguladores lo puedan ser de varios sectores, algo que no favorece a los que hemos pedido un consejo audiovisual especializado, como establecía la LGCA y no el actual regulador omnibus que es la CNMC. Se crea el Grupo de Entidades Reguladoras (ERGA).

La transposición de la Directiva exige la modificación de la LGCA, para lo que se abre consulta pública hasta el 22 de marzo. La consulta realiza 22 preguntas, la mayor parte muy generales. No debe olvidarse que, conforme la Directiva (art. 4.1), los estados pueden imponer a los prestadores bajo su jurisdicción medidas más estrictas y detalladas (art. 4.1).

No tiene que ver con la adaptación de la Directiva, pero a mi modesto juicio la reforma más importante que requiere el derecho audiovisual español es la reforma del régimen de licencias. No puede ser que las medidas anticoncentración se apliquen solo antes de las fusiones y no después, con la consecuencia de un oligopolio de dos grandes grupos que concentran el 60% de la audiencia y el 85% de la publicidad. Los procesos de otorgamiento tienen que ser transparentes, los proyectos presentados públicos y deben establecerse procedimientos de retirada de la licencia si se incumplen los compromisos en función de los que fue otorgada.

A partir de ahora se desarrollará una batalla para que la reforma sea la más conveniente a los intereses de los grandes públicos.

¿Quién defenderá al servicio público y a los intereses y derechos de los ciudadanos?

Informativos de televisión ¿para qué?


Libertad ¿pará qué?

Es bien conocida la historia de la visita de Fernando de los Rios al país de los soviets y su entrevista con Lenin en 1920. De los Ríos le pregunta cuando llegará la plena libertad para sindicatos, prensa e individuos. Lenin, después de exponer su teoría de la dictadura del proletariado, termina diciendo “el problema para nosotros no es de libertad, pues respecto a esta siempre preguntamos ¿libertad para qué?”. A su regreso a España, Don Fernando recomendó que el PSOE no ingresara en la III Internacional, lo que dio lugar a una pequeña escisión que terminó por convertirse en el PCE.

Caben muchas exégesis, pero la más elemental es que Lenin no tomaba la libertad como un derecho esencial, sino como un instrumento al servicio de unos fines, concretamente a la construcción del comunismo.

La anécdota me vino a la cabeza al conocer que Mediaset va a eliminar los informativos diarios de Cuatro y a sustituirlos por una especie de magazin informativo de tarde. Ya sé que está muy cogido por los pelos, pero parece que para Mediaset la información no es un valor esencial en si mismo y si tienen alguna razón de ser, algún “para qué”, es el de servir a la audiencia de la cadena y, en último término, a la rentabilidad del grupo mediático.

Me propongo examinar en esta entrada el significado de la desaparición de estos informativos en nuestro sistema mediático y, sobre todo, el caracter esencial y las funcionalidades de los viejos informativos de televisión, tan cuestionados por todas partes.

La desaparición de los informativos de Cuatro

La primera cuestión es si Mediaset puede, jurídicamente, prescindir de los informativos diarios en un canal generalista de ámbito nacional como Cuatro.

La respuesta es sí.

La Ley General de la Comunicación Audiovisual de 2010 (LGCA) declara a los servicios de comunicación audiovisual como servicios económicos de interés general y no, como lo eran en virtud de la Ley de la Televisión Privada de 1988, servicio público en régimen de gestión indirecta. No están sometidos a obligaciones de servicio público, pero deben de obtener una licencia para la adjudicación de las frecuencias de emisión.

La licencia se obtiene en un proceso de concurso público, por tanto, en concurrencia entre distintos propuestas, lo que significa que los poderes públicos seleccionan a los prestadores en función de un proyecto económico y programático. La LGCA establece todo una serie de requisitos de índole general que deben cumplir los prestadores, así como normas (muy laxas) para mantener la competitividad del mercado. Pero en ningún caso exige cumplir determinados requerimientos en cuanto a los contenidos, ni siquiera unos parámetros de valoración para seleccionar las ofertas.

De modo que, aunque el prestador del servicio presentó un proyecto para obtener la licencia, a partir del momento en que la obtiene puede ejercer la dirección editorial, reconocida en el art. 10.1 de la LGCA, y seleccionar libremente sus contenidos y horarios. Por tanto, aunque en un proyecto se contemplara la existencia de una programación informativa el prestador puede eliminarla, una vez obtenida la licencia, pues no hay en la LGCA ningún instrumento para retirar la licencia por este motivo. (*** aclaro esta cuestión en un PS final). Por el contrario, la licencia es un derecho transmisible, siempre que no se superen los límites anticoncentración (por ejemplo, no concentrar más de un 27% de la audiencia, art. 36.2 LGCA) en el momento de la transmisión, límites que pueden ser posteriormente superados (art. 36.3), de modo que puede llegarse a situaciones como el actual duopolio Mediaset-Atresmedia.

Así que, sí, Mediaset puede sacar de la parrilla de Cuatro los programas informativos diarios. Que pueda no quiere decir que el caso no sea escandaloso.

Cuatro tiene sus raíces en Canal+, la tercera concesión (junto con Antena 3 y Telecinco) otorgada en virtud de la Ley Orgánica de la Televisión Privada de 1988, un canal de pago de PRISA que tenía la obligación de emitir 6 horas de programación en abierto, informativos incluidos.

En 1999 PRISA (Sogecable) crea su plataforma de televisión de pago por satélite. Uno de los canales era CNN+, una empresa conjunta de PRISA y CNN. En 2005, el gobierno Zapatero convierte la concesión analógica de Canal+ en una licencia digital de multiplex compartido, en virtud de la Ley 10/2005 de Fomento del Pluralismo. Nace, así un nuevo canal generalista, Cuatro, y CNN+ se emite en abierto.

En 2010, Digital Plus, la operadora de esa concesión, ahora ya convertida en licencia, pasa a ser controlada por Telecinco, en una operación que supone también la entrada de Telecinco y Telefónica en Digital+. Es a esta concentración de las plataformas digitales a la que el regulador del momento, la Comisión Nacional de la Competencia, establece limitaciones en materia publicitaria y de adquisión de derechos exclusivos. Ninguna exigencia referidas a Cuatro y CNN+. En octubre de 2010 PRISA (que no Telecinco) cierra CNN+ por falta de rentabilidad, desapareciendo tanto del canal de TDT arrendado a Telecinco, como en la plataforma digital.

Gran Hermano sustituyó a CNN+ en la TDT, toda una metáfora de cómo, en ese tránsito de la información a la telerrealidad, el servicio público se sacrificaba a la rentabilidad privada. La desaparición de los informativos de Cuatro es la culminación tardía de esa tendencia.

En estos ocho años, Mediaset ha producido sus informativos en una redacción común con Telecinco. Como La Sexta, Cuatro ha venido emitiendo en el tramo horario previo a los telediarios de TVE, A3 y Telecinco. Si los telediarios de Telecinco han apostado con éxito, sobre todo en la edición noctuna con Pedro Piqueras, por la fórmula de sucesos y softs news, Cuatro ha mantenido una mayor apuesta por la información política, con un cierto escoramiento de principio a la izquierda, pronto neutralizado. Frente a la competencia de La Sexta, volcada en la información y la opinión y con una clara coloración editorial a la izquierda, los telediarios de Cuatro son hoy los de menor audiencia entre las cadenas generalistas nacionales.

El problema, como tantas veces ocurre en televisión, no ha sido tanto su propio contenido como su inserción en la programación de la cadena. Cuatro se ha convertido prácticamente en un canal temático especializado en la telerrealidad de las citas románticas. Evidentemente el público de ese formato no es el de los informativos. Así que ¿para qué mantener esta incoherencia? Rentabilidad, no servicio al público.

En muchos comentarios se ha insistido en la reducida audiencia. 675.000 espectadores de media puede que sean pocos para la estrategia publicitaria de Mediaset, pero son muchos, muchísimos, en términos de influencia editorial. ¿Consideraríamos influyente a un personaje que todos los días tuiteara a una determinda hora y su tuit tuviera 675.000 vistas? Seguro que sí, pero si ven las noticias en televisión parece que esos espectadores no cuentan en términos editoriales.

Esos espectadores tratados con tan poco respeto seguramente incrementarán los telediarios de La Sexta, en el mismo tramo horario y con una definición más radical, pero en el mismo espectro que Cuatro. No parece probable que alteren sustancialemente el equilibrio entre Antena 3, Telecinco y TVE. TVE, con una mejora notable no solo en la neutralidad sino también en su factura, ha perdido todos esos espectadores a las que el PP ha convencido de que la cadena pública está ahora al servicio del gobierno. Con la llegada de Zapatero al gobierno y de Caffarel a RTVE se produjo un fenómeno parecido de reacondicionamiento de audiencias, pero ahora los espectadores de izquierdas no vuelven a TVE. Prefieren los brochazos gruesos de La Sexta, la sátira del Intermedio. En una sociedad polarizada malos tiempos para una información completa, equilibrada y neutral, como la que es debida en un servicio público.

¿Siguen teniendo sentido de los telediarios?

Podría decirse que la decisión de Mediaset no es sino un aviso de la tan anunciada muerte de los informativos. ¿Para qué ver los telediarios si ya nos han llegado las noticias por las redes sociales, si ya hemos visto esos vídeos impactantes que nos divierten y emocionan? Uf, los telediarios son viejunos. Para qué verlos si ya lo sabemos todo y podemos dedicar ese rato a ver una serie en Netflix.

Muchas de estas críticas tienen fundamento. Los telediarios son pasto del infoentretenimiento, del periodismo de declaraciones (ahora con la competencia insuperable deTwitter), no innovan o lo hacen mal e ignoran a los jóvenes. El profesor García Avilés recoge en este artículo muchas de estas críticas y las propuestas de innovación formuladas por profesionales en las Jornadas de Innovación Periodística en la Universidad Miguel Hernández.

Lo que no es cierto es que las audiencias den la espalda a los informativos. Todos los días un par de telediarios están entre los programas más vistos. Concretamente, el 17 de enero, la segunda edición de Informativo T5 fue el programa más visto del día con 3.173.000 espectadores y nada menos que un 18,3% de cuota. El éxito de este informativo se puede explicar en parte por el efecto arrastre de Pasapalabra, que cada vez retrasa más su final. El 17 de enero el minuto de oro fue para el concurso de T5, concretamente a las 21:07 (sobrepasando ya la hora oficial del informativo, las 21:05) con 3.856.000 espectadores, heredados a continuación por Piqueras.

No, los telediarios no están muertos. Y mal hará una cadena que los asesine, porque la información en directo, conducida por una figura con credibilidad periodística, es una de las bazas esenciales de la televisión lineal, frente a la televisión no lineal, el streaming y las plataformas OTT.

Serán los informativos, el deporte y el espectáculo que implique competición en directo los grandes pilares de la televisión lineal, esa en la que las cadenas comerciales colocan la -hasta ahora- tan rentable publicidad.

En concreto, los noticieros, los telediarios, siguen ofreciendo una versión editada y sintética de la actualidad de la jornada y de sus imágenes más notables. Sí, hoy son muchos los que desconfían de la edición profesional, pero las empresas informativas no pueden renunciar a presentar una versión ordenada y jerarquizada del mundo, de acuerdo con criterios de verificación profesional y conforme a su línea editorial. Los telediarios no son ya el más relevante determinante de la conversación, pero siguen teniendo un papel muy importante.

La innovación tecnológica y narrativa es imprescindible, pero muchas veces se confunde innovación con formatos de presentación más espectaculares. Bien está la incorporación de la realidad virtual y la realidad virtual a los estudios, pero ¿para qué? ¿para hacer con holografías directos obvios que nada aportan? ¿para traer al estudio la ola de un maremoto?

La innovación esencial que piden a gritos los telediarios es la profundización informativa. No puede ser que a las 9 de la noche se siga haciendo un directo-sumario en el escenario de un hecho acontecido hace diez o doce horas. En un canal con dos ediciones, la del mediodía podría mantener el formato actual, muy fragmentado, con el dominio del relato breve en directo, mientras que el vespertino debiera de desarrollar los grandes temas del día, aportando informes, reportajes y otras narraciones más innovadoras. Más análisis basado en las imágenes, menos canutazos y tuits. Pero para eso hay que reforzar las redacciones, planificar, tener liderazgo editorial, profesionales con credibilidad, gastar más y estar dispuestos a correr riesgos.

Los telediarios deben tener análisis no opinión. Para la opinión ya están los magazines, donde se convierte en espectáculo. Análisis solvente de periodistas, profesionales y técnicos; transparente, en cuanto al origen y los intereses de esos profesionales; contrastado, pero sin poner en el mismo plano verdad y mentira (en sus múltiples versiones de bulos y “realidades alternativas”); sereno, intentando evitar la polarización. Difícil, pero obligado e imprescindible en este tiempo de guerras culturales.

Los telediarios, como el resto de la programación, deben estar insertos en una estrategia interactiva. No se trata ya de que buscar más impactos con las redes sociales. Se trata de que la fábrica informativa adapte cada acontecimiento al lenguaje más adecuado para cada plataforma y lo difunda a lo largo de un proceso temporal que vaya añadiendo valor: desde la alerta informativa, el vídeo si editar en directo, la narración en directo y con voz personal en las redes sociales, el reportaje apenas editado para la web… hasta el informe analítico y el reportaje bien facturado del telediario. Y todo ello para dar servicio a cada ciudadano por la plataforma y en el momento que elija.

Otra opción suicida es llenar los telediario de vídeo virales, que no tienen más recorrido informativo (no es el caso de algunos vídeos virales, insustituibles documentos audiovisuales). Esos son los vídeos que todos han visto ya en las redes sociales.

Tan suicida como insistir en el infoentretenimiento, porque si te quieres divertir siempre habrá algo más entretenido que las noticias, que, por mucho que se critique, serán mayormente negativas, pues lo nuevo -la Síesencia de la noticia- cursa casi siempre como desorden.

Los telediarios deben seguir congregando audiencias heterogéneas, dentro del perfil del público y la línea editorial de la cadena. No pueden ser informativos para millenials ni para jubilados. Sí, hay que escuchar a las audiencias, pero hay que seguir buscando ese (mínimo) denominador que a todos congrega en un espacio común, el espacio público. Intentar unir burbujas, favorecer y conducir la conversación pública

Claro que deben atenderse los intereses informativos de los jóvenes y las narrativas que mejor conectan con ellos, pero a través de otros espacios de la programación y, sobre todo, en las redes sociales y en las plataformas de vídeo bajo demanda. Por cierto, ¿los jóvenes solo están interesados en la diversidad de identidades sexuales, los festivales de música electrónica o el pop ñoño, como parecen pensar muchos programadores? ¿no están interesados y preocupados por el empleo, la vivienda, la degradación de los servicios públicos, el racismo y la xenofobia?

Innovación en los telediarios, sí, pero muy medida, no sea que nos carguemos el artefacto retórico que tan bien ha funcionado hasta aquí. Lo que es imprescindible es innovar informativamente más allá de los telediarios y ampliar el servicio público de la información a otras audiencias, respetando al público tradicional que sigue fielmente los noticieros cada día.

Post scriptum sobre licencias

En un tuit, Javier García (@Radioelectriko) me advertía de la posibilidad de sanciones si se alteraba la oferta ganadora de una licencia en concurso.

Copio a continuación el intercambio que hemos realizado en Twitter.

Eso no es del todo así. Las licencias están sujetas a los compromisos del proyecto por el cual obtuvieron la licencia mediante concurso obteniendo mayor puntuación bq otras ofertas. Si ese proyecto incluye contenidos q ya no ofrece podrían imponerse sanciones.— Javier García (@Radioelectriko) 21 de enero de 2019

¿Cabe sanción por la desaparición de los informativos de Cuatro? @Radioelectriko me hace ver que si se cambian los contenidos del proyecto de la licencia obtenida en concurso podrían imponerse sanciones? Abro hilo— rafaeldiazarias (@rafaeldiazarias) 22 de enero de 2019

En la LGCA es infracción muy grave el incumplimiento de las condiciones esenciales de la licencia (art. 57.10) y leve el incumplimiento de las no esenciales (ar. 59.3).— rafaeldiazarias (@rafaeldiazarias) 22 de enero de 2019

¿Son los informativos de Cuatro condiciones esenciales de la licencia? Entiendo que las condiciones en este caso son las de la concesión de 2005 y supongo que los informativos eran parte importante de ese proyecto— rafaeldiazarias (@rafaeldiazarias) 22 de enero de 2019

¿Conoce alguien una sanción de la @CNMC_ES por incumplimiento de las condiciones esenciales o no esenciales de una licencia de radio o televisión— rafaeldiazarias (@rafaeldiazarias) 22 de enero de 2019

La definición de aspectos esenciales se indica en los pliegos de concurso. Si es previo a LGCA es posible q no lo indique. Un antecedente es la modificación del proyecto Canal+ en abierto, eso fue una modificación de aspectos esenciales— Javier García (@Radioelectriko) 22 de enero de 2019

Sería necesario ver el proyecto presentado y qué compromisos asumieron para ver en q grado se incumple. Si asumían un porcentaje de contenidos informativos o si se comprometían a cosas más concretas. Hay q pedir por transparencia la oferta presentada— Javier García (@Radioelectriko) 22 de enero de 2019

Hay está un tema clave, si es una concesión originaria del 90 o si es derivada de la ampliación sin concurso de 2005, porque entonces no hay oferta con compromisos— Javier García (@Radioelectriko) 22 de enero de 2019

Creo que es convesión de la concesión sin concurso de 2005. Buena idea pedir por transparencia el expediente. Buen tema para investigar o para asociación o movimiento en favor del servicio público audiovisual. Personalmente, en este momento me supera.— rafaeldiazarias (@rafaeldiazarias) 22 de enero de 2019

Yo estoy apunto d acceder a las del concurso de 2015… después de dos años— Javier García (@Radioelectriko) 23 de enero de 2019

(Una reflexión más extensa puede encontrarse en este texto que formará parte de un próximo libro editado por el Máster en Innovación en Periodismo de la Universidad Miguel Hernández)

No se puede (ni se debe) intervenir TV3


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La aplicación del art. 155 de la CE para intervenir la autonomía de Cataluña es un fracaso colectivo del que España tardará muchos años en recuperarse. Se sabe como se entra (a veces me parece que ni siquiera eso), pero no se sabe como se sale.

Entre las medidas anunciadas, la posible intervención de la Corporación Catalana de Medios Audiovisuales  (CCMA) ha generado una condena casi generalizada entre periodistas y organizaciones sindicales de Cataluña y el resto de España.

El argumento más repetido es que sería como poner a la zorra a cuidar el gallinero: el gobierno Rajoy ha hecho un uso partidista de RTVE, como acreditan las reiteradas y documentadas denuncias de los consejos de Informativo de la Corporación. Pero prácticamente nadie ha recurrido a argumentos jurídico, que en este caso son esenciales.

 

Captura

Extracto de la nota de prensa del Consejo de Ministros que decide activar el art. 155 CE

 

La Generalitat no puede intervenir la CCMA y, por tanto, tampoco el Gobierno

Como estuve tuiteando a lo largo del fin de semana, intervenir la CCMA no sería reestablecer la legalidad (uno de los objetivos que el acuerdo del Consejo de Ministros invoca para la activación del art. 155) sino vulnerarla. Parte  del ordenamiento jurídico son las leyes catalanas que encomiendan el servicio público audiovisual a la CCMA y establecen su autonomía funcional, sin que el Govern de la Generalitat, cuyas competencias vendría a asumir el Gobierno de España, tenga ninguna capacidad de intervenir su funcionamiento.

En la nota de prensa del Consejo de Ministros, cuyo extracto se recoge más arriba, se invocan las facultades de la Generalitat para garantizar la transmisión de información objetiva, veraz, plural, así como el conocimiento de los valores y principios constitucionales y estatutarios, citando dos (entre dieciséis) de las misiones  específicas de servicio público que el art. 26 de Ley 22/2005 de la comunicación audiovisual de Cataluña   impone a la CCMA, como prestador del servicio de gestión directa de la Generalitat. Ni este artículo ni ningún otro de la Ley 22/2005 reserva a la Generalitad competencia alguna de control o intervención sobre la CCMA. Muy al contrario, el art. 29 1 a) afirma expresamente su autonomía con relación al Govern en la gestión directa y ordinario del servicio público.

El Consejo Audiovisual de Cataluña (CAC), órgano regulador de la comunicación audiovisual en la Comunidad Autónoma (L. 11/2007, art. 113) no tiene competencias ejecutivas sobre la CCMA (sí sobre los operadores privados), pero puede -y lo hace- emitir dictámenes sobre su cumplimiento de las obligaciones de servicio público.

La Ley 11/2007 de la Corporación Catalana de Medios Audiovisuales (texto consolidado después de la reforma de 2012) adscribe a la Corporación al departamento de la Generalitat competente en materia audiovisual, para consagrar a continuación su independencia funcional (art. 3, puntos 2 y 3).

La gestión y dirección queda a cargo de un Consejo de Gobierno de 6 miembros, nombrados por un plazo de seis años por el Parlament,  que también elige entre ellos al Presidente. Ni uno ni otros pueden ser destituidos por el Govern y solo cesan por causas tasadas (inhabilitación, incompatibilidad sobrevenida, condena por delitos dolosos, art. 9.4).

En resumen, ni la Generalitat ni el Gobierno pueden nombrar ni cesar a los consejeros o al presidente, ni pueden darles instrucciones en la gestión del servicio público.

El art. 155 CE permite al Gobierno adoptar medidas para que el ejecutivo de la Comunidad Autónoma que incumpla la Constitución, las leyes o atente al interés general de España cumpla sus obligaciones. Su aplicación no puede dar cobertura a una vulneración de la leyes autonómicas legítimamente promulgadas que no sean contrarias a la Constitución, como es el caso. Otra cosa es dejar en suspenso el Estado de derecho.

No se olvide, además, que el servicio público se fundamenta en el acceso universal como vía para el ejercicio del derecho ciudadano a la información. Además, de modo directo se vería afectada la independencia y el derecho a informar de sus profesionales. La intervención de TV3 nos pondría al mismo nivel que la Hungría de Orban o la Polonia de Kaczyński.

La traición al servicio público

Entonces, ¿es independiente de hecho del Govern la CCMA? No, no lo es, como no lo es, RTVE. En ambos casos, sus consejos y presidentes son elegidos, de hecho, por sus respectivos gobiernos. En virtud de sendas reformas de 2012, en las que el PP y CiU se apoyaron mutuamente, los gestores se eligen por mayoría de 2/3, que de no alcanzarse se convierte en mayoría absoluta, lo que pone su nombramiento en manos de los respectivos gobiernos. La gubernamentalización ha redundado en manipulación, pérdida de audiencias y descrédito informativo. TVE y TV3 son -en expresión del profesor Bustamante- dos caras simétricas y deformadas del conflicto.

No sigo ni la televisión ni la radio pública catalana, por eso no puedo juzgar si son plenamente ciertas las denuncias de adoctrinamiento. La historia de TV3 hasta 2012 es de una relativa imparcialidad política institucional, mayor que la de TVE, salvo en el corto periodo 2006-2011.

En este momento, ambas radiotelevisiones públicas son claramente dependientes de la política informatica de sus gobiernos. En el caso de TVE las manipulacions son tan burdas que hasta el espectador más desapercibido las nota.

En TV3, dando por buenos los múltiples relatos y descripciones sobre sus informativos y programas, creo que la clave reside en que ha venido dando al procès el tratamiento de lo que Dayan y Katz llamaron “acontecimiento mediático de conquista”, es decir la dramatización de una iniciativa política que pretende unir a la audiencia a su alrededor. Si en el análisis clásico de Dayan y Katz, estos acontecimientos mediáticos eran dirigidos por un personaje carismático, aquí el protagonista ha sido el poble de Catalunya.

Desde esta perspectiva, todo vale, ya no estamos ante manipulación sino ante mecanismos de agit-prop. En esta situación, poco valor tienen los análisis de contenidos como el del CAC, que valora el pluralismo (mayor en TV3 que en TVE) por las fuentes utilizadas. Cuando se construye la república independiente todo vale.

Tratamiento semejante al que puede dar TVE a la Fiesta Nacional, a la boda real (acontecimiento de celebración) o a la victoria de la selección nacional (acontecimiento de competición). Da igual que haya voces discrepantes, lo que cuenta es el tono general apoteósico y de “unidad nacional”.

¡Ojo! No es que TV3 formatee la conciencia de los catalanes, es que expresa la división de la sociedad: la televisión pública aglutina a los más catalonaparlantes, independentistas y  votantes de Junts pel Sí y la CUP.

Todo esto no se soluciona poniendo a la CCMA a las órdenes de La Moncloa, muy al contrario: intentar que TV3 sea un clon de TVE es imposible y solo dará más argumentos al independentismo.

Lo terrible de todo esto es que redundará aún más en la deslegitimación del servicio público.

 

Otra información electoral al servicio del público


Información sí, propaganda no

 

Como la mayor parte de los periodistas odio los bloques electorales en las televisiones públicas. Pero la solución no es su pura abolición, sino buscar un modelo que haga compatible el pluralismo político con el derecho a la información. Un sistema que permita una razonable igualdad de oportunidades entre los contendientes, pero que garantice al público que los medios públicos les ofrecerán una información plural, contrastada, crítica que les sirva para formar su decisión de voto.

Bloques electorales

Los bloques son la conversión de la información electoral en propaganda. Como es sabido, los tiempos son propuestos por las televisiones y aprobados por la Junta Electoral conforme un reparto proporcional (más o menos ponderado) conforme a los resultados de las elecciones anteriores.

Cada día hay que cubrir la cuota correspondiente a cada partido, unos cuantos minutos para los mayoritario y algunos segundos para los minoritarios. Frente a una creencia muy común, los bloques (una peculiaridad exclusivamente española) no vienen exigidos por la Ley Electoral, sino que es una construcción de la Junta Electoral (controlada por los partidos) que ha extendido el régimen de los espacios de propaganda gratuita a la pura información

Los bloques son pura propaganda:

  • Los tiempos están prestablecidos por un plan de cobertura, sin que se puedan cambiar en función de la actualidad.
  • Los bloques son información de los actos de campaña de los partidos. En ellos los partidos pueden hacer propuestas, pero en general son utilizados para vehicular los mensajes eje y construir la imagen del partido. Los mítines son una de las principales herramientas del marketing político. Los mensajes se construyen para y se sincronizan con  la conexión del telediario.
  • Los informadores son convidados de piedra en los mítines, sin que puedan plantear preguntas a los líderes. Los grandes partidos entregan la imagen realizada, sin permitir que los reporteros gráficos de las televisiones puedan captar libremente las imágenes.
  • Los informadores adscritos a la campaña de un partido se encuentran bajo la presión de los jefes de campaña para que destaquen el mensaje que interesa al partido.

Por supuesto, el reparto de tiempos es más que cuestionable. La proporcionalidad conforme a los resultados de elecciones anteriores es una foto fija que sólo garantiza parcialemente el pluralismo político. La Propuesta Voltaire lanza la idea de un reparto más equitativo, siempre con referencia a los resultados de elecciones anteriores. La única regla equitativa es el número de candidaturas presentadas en el ámbito electoral correspondiente, pues de otro modo resulta imposible que aparezcan nuevas opciones. Este criterio igualitario podría ser corregido con el proporcional con referencia a los resultados electorales anteriores.

Espacios de propaganda gratuita en los medios públicos

Estos espacios están regulados por la Ley Electoral (arts. 59 a 67) y vienen a ser la compensación a la prohibición de la emisión de propaganda electoral en las radios y televisiones privadas. De hecho, se han convertido en unas cuñas o spots reiterativos y odiosos, como mucha de la publicidad comercial, con el agravante de que los espacios de los grandes se repiten una y otra vez.

Sustituir los espacios por los bloques

Mi propuesta básica es sacar los bloques de campaña de los telediarios y colocarlos al final, en el tiempo en el que ahora aparecen los espacios gratuitos, que serían eliminados. Los bloques responderían al modelo actual, información de camapaña, con un reparto más igualitario (50% igual para todas las opciones que superen determinado número de candidaturas + 50 % proporcional), producidos en las mismas condiciones que hasta ahora.

Así, la información electoral en los medios públicos contaría con los siguientes elementos:

  • Información electoral en los telediarios. Centrada en el análisis de las propuestas, la confrontación de estas con los datos de la realidad, análisis de trayectorias de partidos y candidatos, incluyendo las informaciones relevantes que puedan aparecer en la campaña electoral. Los medios públicos presentarían un plan general (sin atribución de tiempos) para su aprobación por la Junta Electoral, que seguiría siendo competente para resolver las quejas de las opciones electorales.
  • Bloques de campaña a continuación de los telediarios, en lugar de los espacios gratuitos, en las condiciones explicadas anteriormente.
  • Entrevistas a candidatos, con repartos de tiempos conforme a criterios de igualdad y proporcionalidad.
  • Debates. Los debates formalizados y rígidos no son la mejor elección, pero son difíciles de evitar cuando tienen que estar presentes un número elevado de participantes, conforme a criterios de igualdad y proporcionalidad. La referencia a resultado anteriores podría aplicarse para un debate a dos entre las opciones electorales mayoritarias. Pero lo novedoso sería someter a cada uno de los candidatos a las preguntas de un panel plural de periodistas y un panel representativo de la sociedad, elegido por medios demoscópicos.

La sustitución de los espacios gratuitos de propaganda por los bloques requeriría el cambio de la ley, pero el resto de las medidas no. Bastaría la aprobación de los planes de cobertura (que, por cierto, no están exigidos por la Ley) por la Junta Electoral. Incluso, si los bloques se mantuvieran como hasta ahora, nada impide realizar una información profesional sobre programas y trayectorias fuera de los mismos.

Estos cambios tendrían sentido en una reforma profunda del régimen electoral, que incluya una real limitación de los gastos electorales, sometidos a un régimen de transparencia. Porque la desigualdad no es tanto unos segundos más en los telediarios, como que una opción (el PP con 20 millones) doble el gasto de todos los demás.

FUENTES

Propuesta Voltaire

– Almirón, Núria et al (2010): “The Regulation of Public Broadcasters’ News Coverage of Political Actors in Ten European Union Countries”. Comunicación y Sociedad, V. XXIII (1), 205-236 (pdf).
– Almirón, Núria et al (2010): “Los bloques electorales en los medios públicosdel Estado español: una excepción en Europa”. Cuadernos del CAC, 34, vol. XIII (1), 95-102. (pdf),

– Díaz Arias, Rafael (2000): “PAR CONDICIO versus EQUAL TIME”. Experiencia de regulación de spots políticos en televisión” (pdf).

– Díaz Arias, Rafael (1978): “Aproximación al régimen jurídico de la propaganda electoral”. Persona y Derecho, Nº. 5, 227-308 (pdf).

 

 

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