Periodismo Global: la otra mirada

(Este texto ha sido originariamente publicado en Teledetodos el 15 de julio de 2019)

Otra vez el baile de canales en aras del llamado segundo dividendo digital. Más espectro radioeléctrico, más dominio público, para los servicios avanzados de telecomunicaciones (5G), menos para la televisión. Más servicios avanzados de pago con grandes promesas (Internet de las cosas), los mismos servicios de televisión abierta recolocados en un ancho de banda menor.

Antes del 30 de junio de 2020 tiene que producirse un reacomodo en el espectro radioeléctrico de los canales públicos y privados que emiten por la TDT, lo que supondrá para los consumidores volver a reprogramas las antenas de los edificios comunitarios y resintonizar los televisores. El proceso se ha puesto en marcha con la publicación en el BOE del 25 de junio del Real Decreto 391/2019, por el que se aprueba el nuevo Plan Técnico de la Televisión Terrestre, que sustituye al de 2014.

El Real Decreto fue sometido al trámite de audiencia e información pública, en el que Teledetodos presentó sus aportaciones, a las que luego nos referiremos.

El segundo dividendo digital

El espectro radioeléctrico es un dominio público natural sobre el que se desarrollan las radiocomunicaciones, una gran diversidad de servicios, que, dado que las ondas radioeléctricas no conocen fronteras, requieren una administración internacional, llevada a cabo por las conferencias mundiales de radiocomunicaciones en el marco de la Unión Internacional de Telecomunicaciones. Las conferencias deciden la asignación de frecuencias a los distintos servicios (militares, de emergencias, de comunicaciones aéreas y marítimas, radiodifusión, telefonía etc.), reparten las frecuencias por continentes y asignan a los países los canales correspondientes para cada uno de los servicios.

En este marco intergubernamental, en el que las compañías de telecomunicaciones tienen enorme influencia, ha ido asentándose el consenso de atribuir más espectro, más dominio público, al desarrollo de los servicios avanzados de banda ancha inalámbrica en detrimento de los servicios broadcast (difusión masiva de programas de radio y televisión directamente por las ondas), sobre la premisa de que una administración más eficiente del espectro y avances en las normas técnicas de emisión permitirán mantener los mismos servicios de radio y televisión, incluso con mayor calidad. Más con menos, o, por mejor decir, mismos servicios con mejor calidad en menor ancho de banda.

Así, la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones de 2015 (CMR-15) asignó a los servicios de telefonía 5G en la Región 1 de la UIT (en la que está España) la banda de 700 Mz (694-790 Mz), hasta ahora dedicada a servicios de radio y televisión. Por su parte, la Unión Europea en la Decisión (UE) 2017/899 del Parlamento y el Consejo, de 17 de mayo de 2017 (pdf) regula las directrices para el uso coordinado de esta banda y establece la fecha límite del 30 de junio de 2020 para que los servicios de la televisión digital terrestre desocupen la banda de 700 Mz.

El contenido del Plan Técnico

El Plan Técnico Nacional hace efectivo en España el marco internacional al que estamos sujetos (CMR-17, Decisión (UE) 2017/899). Se trata de acomodar los operadores existentes, públicos y privados, en la banda de frecuencias de 470-690 Hz (canales radioeléctricos 21 a 48), lo que supone que una tercera parte de los canales de televisión cambiarán de canal radioeléctrico.

Se mantienen 8 múltiples digitales, cada uno con capacidad para cuatro canales radioeléctricos. RGE1 (con la posibilidad de realizar desconexiones territoriales) y las ¾ partes de RGE2 para RTVE, en total siete canales radioeléctricos (actualmente 6). Otros cinco múltiples (MPE1, 2, 3, 4 y 5) y un ¼ de del RGE2 para los canales privados.

Como hasta ahora corresponden a Atresmedia seis canales y siete a Mediaset, dos a Veo TV y Net Tv y uno a Trece Tv, Real Madrid, Ten Tv y Radio Blanca (en este último caso, 1/4 del RG2 que comparte con RTVE). A las comunidades autónomas se les otorga el múltiple MAUT. Y se mantienen los múltiples locales e insulares del anterior plan.

Durante el periodo de transición los operadores que deban cambiar de múltiple y canal radioeléctrico podrán emitir simultáneamente por el antiguo y el nuevo canal (simulcast), como ya ocurriera durante la liberación del primer dividendo digital. El calendario de migración se aprobará por resolución de la Secretaría de Estado para el Avance Digital.

La cobertura de los nuevos canales será la misma que en el anterior Plan: un 98% en el RGE1 (cuatro canales de RTVE), el 96% en el RGE2 (3 canales de RTVE y uno privado), 96% en los múltiples dedicados a los canales privados y 98% en los canales autonómicos públicos y 96% en los privados.

No se ha tenido en cuenta la propuesta de Teledetodos realizada en el trámite de audiencia pública para que la cobertura de los canales de RTVE en el múltiple RGE2 fuera del 98%, de modo que todos los canales de TVE tuvieran la misma cobertura, “garantizando una prestación homogénea y acorde a la vocación de prestación universal”. Así que puede ocurrir que en una misma localidad puedan verse unos canales de TVE y otros no. En cualquier caso, tanto los prestadores públicos como los privados deben alcanzar la misma cobertura de población alcanzada conforme el Plan de 2014.

Más grave es que el Plan Técnico no asigne frecuencias a los servicios de comunicación comunitaria sin ánimo de lucro, como también propuso Teledetodos. La LGCA (art. 32.2 y disp. tr. 14ª) ordenaba en 2010 al Gobierno que en el plazo de 12 meses estableciera las disposiciones reglamentarias adecuadas para dotar de frecuencias a estos servicios, tercera pata del sistema junto con los servicios públicos y los privados de interés general. Lamentablemente, este Gobierno, como los anteriores, sigue ignorando a este tercer sector, decisivo para una comunicación participativa y vivificador de las comunidades locales.

Las entidades que compartan un mismo múltiple deberán asociarse para su gestión técnica. En el caso de RTVE, respecto al múltiple que comparte ahora con Ten y luego con Radio Blanca, y de los prestadores de servicio público referido al múltiple MAUT deberán comunicar a las entidades privadas a los que se asigne canales en el mismo múltiple las condiciones que aplican para la gestión técnica, condiciones que se regirán por los principios de objetividad, proporcionalidad y buena fe “garantizando en todo momento la calidad y continuidad en la prestación de los servicios públicos de comunicación audiovisual televisiva de cobertura estatal y autonómica” (disp. ad. 2ª.1). Este redactado parece querer garantizar la primacía de la calidad de emisión de los servicios públicos, estatales o autonómicos, sobre los privados. En todos los casos la gestión debe permitir la optimización del uso de la capacidad del múltiple. Los conflictos se dirimirán ante la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

RTVE gana un canal radioeléctrico, pasa de seis a siete, lo que puede facilitar un salto más rápido a HD de todos sus canales (ahora de cinco canales solo TVE1 y La Dos emiten en simulcast en HD y SD) y, sobre todo, favorecer las emisiones en 4K.  Lástima que para ejercer un liderazgo en esta materia se requieran recursos de los que la Corporación no anda sobrada.

El Plan asigna a RTVE (y a los operadores autonómicos públicos) como obligación de servicio público la actualización del software de los aparatos receptores, para lo que llegarán a acuerdos transparentes, objetivos y no discriminatorios con los fabricantes, con las consiguientes contraprestaciones económicas, proporcionales a la capacidad del múltiple dedicada a esta tarea. Veremos si estos acuerdos son realmente ventajosos para los operadores de servicio público, o se convierten en una carga difícil de asumir para unas organizaciones infrafinanciadas.

Es, pues, en definitiva, este un plan continuista con el anterior de 2014, pues mantiene los mismos servicios, como no podía ser de otra manera, pues un Plan Técnico, promulgado por Decreto, no puede suprimir o conceder licencia ni crear o eliminar operadores de servicio público.

El ecosistema de la televisión en abierto en España es disfuncional. En el paso de la emisión analógica a la digital se apostó por trasladar el modelo de la televisión generalista, y los gobiernos sucesivos (Aznar, Zapatero, Rajoy) otorgaron licencias sin una programación diferenciada ni requerir verdadera especialización; sacrificando la calidad de imagen a la ocupación del espectro con el mayor número de canales posibles y sin exigir la implantación de nuevos servicios.

La Ley General de la Comunicación Audiovisual de 2010 (pdf) en la práctica privatizó las frecuencias. Las licencias son por 15 años, renovables y transferibles. Al licenciatario se le entrega, de hecho, una frecuencia prácticamente de por vida, que puede transferir y arrendar (art. 29). Además, las laxas normas anticoncentración, solo aplicables antes de la operación de fusión o absorción, pero no a posteriori (art. 36 LGCA) han propiciado un oligopolio dominado por los dos grandes grupos, Atresmedia y Mediaset. El resultado son programaciones falsamente temáticas de los dos grandes grupos (los mismos programas de la televisión generalista empaquetados para targets publicitarios) y el arriendo de canales a las grandes majors norteamericanas por parte del resto de los licenciatarios. El Plan da continuidad técnica a esta situación.

Subvenciones para la reantenización

 El Plan Técnico va acompañado por el Real Decreto 392/2019, de 21 de junio, que regula la concesión directa de subvenciones para compensar a los propietarios los gastos que deban de hacer para adaptar las instalaciones de recepción de los edificios sujetos al régimen de comunidad, como ya se hizo con ocasión del primer dividendo digital. Las subvenciones van de 104,3 € hasta 677,95 €, en función de la adaptación y el equipo que haya de instalarse según el número de múltiples que cambien en cada zona geográfica, como se detalla en un anexo del Decreto. La cuantía estimada para estas ayudas es de 150 millones de euros (280 millones en el primer dividendo digital). No se contemplan ayudas para las viviendas unifamiliares, que en general no requieren más adaptación que resintonizar los canales en el aparato receptor. En este segundo dividendo digital no se habilitan subvenciones para compensar a los operadores por transmitir simultáneamente transitoriamente en dos frecuencias, como se hizo en el primero (R.D. 677/2014, de 1 de agosto).

El Gobierno comunicó estas ayudas a la Comisión Europea, que dictó con fecha 12 de abril de 2019 la Decisión C (2019) 2772, que consider la ayuda compatible con el mercado interior y adecuada y necesaria para favorecer el segundo dividendo digital y garantizar los servicios de televisión para los espectadores, proporcionada y neutral tecnológicamente. Se podrá utilizar cualquier solución tecnológica disponible, adsl, cable, satélite, TDT… menciona el preámbulo del R.D. Pero lo cierto, es que, como ocurriera en las subvenciones del primer dividendo, donde también se establecía el principio de neutralidad tecnológica, la inmensa mayoría de las adaptaciones realizadas en los edificios de vecinos para recibir las programaciones en abierto se hicieron –y se harán- en los equipos de recepción de la TDT.

La cobertura de las zonas de sombra

 Los operadores corren con el coste de la cobertura asignada, el 96% para los privados y el 98% para los públicos. Pero queda un 2’5% de la población sin cobertura de la TDT por vivir en zonas menos urbanizadas o remotas (zona II) y otro 1’5% que por razones orográficas no pueden recibir las emisiones terrestres (zona III).

En la transición de la televisión analógica a la digital se optó por emplear conexiones por satélite para la cobertura de la zona III y por establecer redes terrestres para la zona II, con la financiación de comunidades autónomas y ayuntamientos. En 2013 la Comisión, a raíz de una denuncia del operador de satélites ASTRA, declaraba incompatibles estas ayudas con el mercado interior. En 2017, el Tribunal Europeo de Justicia anuló en casación la decisión de la Comisión, pero en otro caso fallado en 2018 sí obligó a devolver las ayudas de Castilla-La Mancha a Cellnex.

Ahora, volverán a producirse zonas de sombra para los canales que cambien de múltiple. El Plan (disp. ad. 6ª) regula la que llama “iniciativa pública en la extensión de la cobertura de la televisión digital. Para que las Administraciones públicas puedan desarrollar esas iniciativas deberán obtener la conformidad de los prestatarios del servicio, no incurrir en distorsión del mercado, respetar el principio de neutralidad tecnológica y cumplir la normativa europea sobre ayudas estatales. La neutralidad tecnológica tiene especial relevancia pues su falta, esto es, la discriminación en favor de la solución terrestre en detrimento del satélite, fue el argumento central que llevó a la Comisión Europea a considerar ilegales las ayudas, de modo que ahora los concursos que puedan convocarse para ampliar la cobertura deberán ser especialmente estrictos en evitar cualquier discriminación entre plataformas tecnológicas.

La transición al HD y al UHD

 A estas alturas todavía solo los canales cabecera de cada uno de los grupos públicos y privados emite en alta definición (HD). El Plan fija la fecha del 1 de enero de 2023 para que todos los canales emitan en HD bajo la norma técnica H.264/MPEG-4 AVC, pero exigiendo solo la resolución de 720 líneas verticales, la calidad mínima para ser considerada alta definición. No se considerarán emisiones en alta definición las que hayan sufrido a lo largo de la cadena de producción, edición, transporte o difusión, algún tipo de conversión a otros formatos (art. 9.2). Creo que esta norma debiera interpretarse como cambio de formato el de la programación del canal en su conjunto o de partes significativas. De otro modo resultaría imposible utilizar material de archivo en los informativos u otros programas.

Durante el periodo de transición los operadores podrán seguir emitiendo en SD (576 líneas) los canales que ya hayan convertido en HD. De modo, que hasta julio de 2020 habrá programaciones emitiéndose en sendos canales radioeléctricos en dos bandas distintas y hasta 2023 canales transmitiendo simultáneamente en SD y HD.

A partir del 1 de enero de 2023 no habrá ya duplicación de canales y ello junto con una administración más eficiente del espectro y las mejoras de la adopción de la norma DVT-2 podrá liberar ancho de banda. El Ministerio de Economía podrá modificar el número de canales por múltiple en función de mejoras técnicas, pero este mejor aprovechamiento no habilitará para rebasar las condiciones de la licencia ni aumentar el número de canales por los licenciatarios (art. 7.3) y se podrá utilizar la capacidad restante para que los licenciatarios puedan prestar servicios conexos (guía electrónica de programación, transmisión de ficheros, aplicaciones, actualización de software) sin sobrepasar el 20% de la capacidad del múltiple (art. 7.4). Bien está que no se permita a los licenciatarios aumentar canales sobre el ancho de banda asignado, pero la norma parece dejar abierta la posibilidad de sacar a concurso nuevos canales, algo completamente innecesario con la actual saturación, cuando lo correcto sería apostar por aumentar la resolución o exigir que los licenciatarios desarrollen servicios conexos innovadores que potencien la interacción.

¿Y qué hay de la Ultra Alta Definición (4K)? El Plan contempla el 4K como una excepción. Solo se podrán emitir eventos extraordinarios por los operadores en los múltiples en que ya todos los canales hayan evolucionado a la emisión en HD, sin sobrepasar la capacidad que el licenciatario tenga asignada (disp. ad. 15ª.3). La codificación del vídeo se hará conforme la norma H.265/HEVC y con una resolución mínima de 2160 líneas verticales (art.10).

En el plazo de nueve meses se exige a todos los aparatos receptores de más de 24 pulgadas que incorporen sintonizador para HD conforme a la norma DVB-T2, que los de 40 pulgadas o mayores sean capaces de sintonizar 4K y conexión a banda ancha y a todos los de más de 24 pulgadas capacidades de televisión híbrida, conforme a la norma HbbTV 2.0.1 o posterior. En realidad, unas especificaciones que prácticamente cumplen todos los aparatos receptores que salen hoy al mercado, pero que dejan obsoletos a los televisores vendidos antes de 2014, cuyos propietarios para ver la televisión, cuando todos los canales emitan en HD el 1 de enero de 2023 no tendrán más remedio que conectar un decodificador al “viejo” televisor.

Son decisiones que garantizan que a partir de 2023 todos los canales emitan en DBV-T2 HD en la norma H.264 y que puedan existir canales en 4K bajo la norma H.265, con costes limitados para los operadores y gastos importantes para los consumidores si compran nuevos televisores o más asequibles, si optan por la compra de simples decodificadores. Se garantiza, así, que la TDT sea relativamente competitiva con las ofertas de pago en streaming, pero con una demora de más de tres años, que con la evolución acelerada de la tecnología parece excesiva.

El problema es que por mucho que los receptores puedan captar emisiones en Ultra Alta Definición las programaciones con esta resolución serán un caso excepcional, mientras no se adopten decisiones políticas: reserva de ancho de banda para estas emisiones y establecimiento de obligaciones de emisión tanto para los operadores públicos como para los licenciatarios privados.

El futuro de la distribución de la información audiovisual

El Plan (disp. ad. 14ª) garantiza hasta 2030 el uso por los servicios audiovisuales de la banda de 470-694 Hz, conforme a la citada Decisión 2017/899, que indica que esta asignación habrá de revisarse en 2025. Se apunta ya, por tanto, una posible merma de la banda destinada a la radiotelevisión en favor de un posible 3º (?) dividendo digital.

Durante algo más de una década será posible acceder gratuitamente a servicios primero en HD y luego, no antes de 2023 y como algo excepcional, en 4K, calidades que ya son ofrecidas por los servicios de pago en streaming. Ha faltado ambición de los poderes públicos y los operadores de la TDT para afrontar esa competencia.

Durante casi un siglo, desde la implantación de la radio en los años 20, la distribución a través de las ondas radioeléctricas del sonido y la imagen ha sido el método más eficaz y asequible para difundir masivamente contenidos de información, formación y entretenimiento. El público receptor ha disfrutado de estos mensajes sin costes de acceso, configurándose un servicio universal, esencial para el progreso, la cohesión y el pluralismo de las sociedades democráticas.

La digitalización ha traído unos nuevos servicios esenciales en la Sociedad de la Información, que nos han abocado a una tercera revolución industrial. La sociedad en conjunto se ha beneficiado, pero han sido los operadores de telecomunicaciones quienes han obtenido ingentes beneficios y los estados, mediante el procedimiento de la subasta del espectro, logrado importantes ingresos fiscales. En cambio, los usuarios de estos nuevos servicios digitales, deben pagar un coste de acceso, a diferencia del acceso gratuito a los tradicionales servicios broadcast.

No hay que ser adivino para pensar que los nuevos servicios digitales seguirán devorando más ancho de banda, en detrimento de los servicios de radiodifusión. Estos, por su parte, tendrán cada vez más difícil ofrecer resoluciones más altas (¿8K?) que exigen más ancho de banda, un recurso asignado cada vez más cicateramente al broadcast. Puede que en 2030 las programaciones de televisión deban necesariamente distribuirse sobre la banda ancha a través del protocolo IP, u otros semejantes (como el futuro DVB-I) , abandonando para siempre las ondas. En tal caso, los estados habrán de encontrar fórmulas para un acceso universal gratuito en banda ancha a los contenidos audiovisuales, especialmente, la información y la formación que se difunden en abierto por las ondas.