Naufraga el concurso público de RTVE, un fracaso para la regeneración democrática


Las peores previsiones se cumplen: PSOE y PP han llegado a un acuerdo para desnaturalizar el concurso público a la cúpula RTVE.

Finalmente, los partidos mayoritarios han decidido que los grupos parlamentarios propongan a sus candidatos para la designación parlamentaria (previa audiencia) entre los 95 presentados, sin ajustarse al informe de idoneidad emitido por el Comité de Expertos, lo que supone, en la práctica volver al sistema de cuotas.

Esta salida del limbo en que se encontraba el concurso frustra el único experimento para garantizar la independencia de las instituciones constitucionales y autoridades independientes, mediante la introducción de los principios de mérito y capacidad en sistemas de designación y legitimación parlamentaria. Paradójicamente, parece que el precio para rebajar la tensión política es sacrificar la independencia de estas instituciones.

El pretexto para dinamitar el concurso ha sido que el informe de idoneidad no respeta el principio de paridad de género, argumento que analizaré más adelante. La realidad es que los dos grandes partidos nunca han estado cómodos con este procedimiento que limitaba su control sobre los consejeros de RTVE.

Defiendo que el Presidente de RTVE deje de ser su máximo ejecutivo, para ser simple presidente rotatorio de un Consejo de Administración, que contrate por concurso público a un director general, máximo ejecutivo dependiente del Consejo.

También me he referido en otras ocasiones a las deficiencias de diseño de este proceso: oscuridad de las normas; control de proceso por parte de comisiones parlamentarias; valoración de méritos sesgados por la norma en favor de antiguos directivos de RTVE, sobre todo de sus servicios informativos; baremos hechos públicos después de presentados los candidatos… Y si repaso la lista de los 20 considerados idóneos por los expertos encuentro bastantes buenos candidatos a consejeros, muchos menos con experiencia de gestión para la presidencia y unos cuantos bastantes malos, por su trayectoria (no evaluada) de sectarismo y vínculos con las productoras que han parasitado RTVE.

Pues, bien, a pesar de todas estas objeciones creo que el concurso público habría de haberse concluido respetando la selección de los expertos. Otra cosa supone volver a lo de siempre, el enfeudamiento por los mismos partidos que han destruido a lo largo de 40 años la influencia y credibilidad de RTVE.

Pese a que poco parece que se puede hacer ya por sanar este proceso, vale la pena reflexionar sobre algunas cuestiones claves por si en un futuro fuera posible aplicar las lecciones aprendidas a otras instancias.

Idoneidad, evaluación y propuestas partidistas

En los procedimientos de designación parlamentaria de los miembros de las instituciones constitucionales la propuesta de los candidatos parte de los grupos parlamentarios. Resulta, pues, ineludible que los propuestos sean percibidos como vinculados a los grupos proponentes, de modo que profesionales de dilatadas y prestigiosas carreras terminan desacreditados con un sambenito partidista. Por supuesto, los partidos tienen el control del proceso de nombramientos, pero a costa de vampirizar a los candidatos y desacreditar a las instituciones.

En este novedoso proceso de RTVE, los candidatos se han presentado ellos mismos y su idoneidad ha sido evaluada por el Comité de Expertos (por cierto, también elegido por los grupos parlamentarios según su representación) de acuerdo con los criterios establecidos por la Resolución de las Mesas del Congreso y Senado, de 10 de julio de 2018, que es la norma reglamentaria que ha regido el proceso.

El mandato del Comité fue emitir un informe de evaluación de la idoneidad de los candidatos, previa elaboración de un baremo que puntuara los méritos recogidos en el Reglamento. En aplicación de la autonomía que el reglamento (norma segunda) reconoce al Comité, los expertos decidieron que sería idóneos los 20 candidatos que obtuvieran la mejor puntuación y siempre superior a 66 puntos sobre 100. De esta manera, las cámaras podrían designar 10 candidatos entre los 20 declarados idóneos.

En la presente legislatura la Comisión Mixta de Control de RTVE recibe el procedimiento y los recursos pendientes de los candidatos contra el informe de evaluación y solicita asesoramiento a los letrados del Senado de como proceder.

El informe del letrado viene a poner en cuestión todo el proceso. Objeta que no se cumple una representación equilibrada entre hombres y mujeres y -un argumento que ha recibido menos atención, pero que es capital- que el Comité no estaba habilitado para proceder a esa selección de candidatos idóneos y que su función era solo hacer un informe de evaluación no vinculante. Arguye que “constriñe el ámbito de la decisión política de las Cámaras a la hora de elegir a los miembros del Consejo de Administración de la Corporación RTVE”. En resumen, niega cualquier valor vinculante al informe de idoneidad.

Cualquier función pública tiene que ejercerse en el marco de una autorización habilitante, pero entiendo que el reglamento parlamentario otorga a los expertos no solo el mandato de evaluar los méritos, sino hacerlo para establecer su idoneidad: “el Comité de Expertos emitirá el informe de evaluación de la idoneidad de los solicitantes” (norma tercera del reglamento, la cursiva es mía).

La Comisión de Control ha decidido que los grupos parlamentarios podrán proponer candidatos entre los 95 presentados, lo que deja sin efecto jurídico el informe de evaluación de la idoneidad. Se vuelve al sistema tradicional, de modo que, por mucho que los candidatos hayan tomado la iniciativa de participar en la convocatoria, van a ser propuestos por los grupos parlamentarios, y, serán, por tanto, los candidatos del PP, del PSOE, de Podemos o de cualquier otro grupo.

Supongo que en estos días está en marcha el usual pasteleo: nosotros te proponemos como consejero, pero tendrás que jugar en el equipo del que hemos decidido que sea presidente. Al menos, si no por ética, por lo menos por estética, los candidatos propuestos por los grupos parlamentarios debieran de estar entre los 20 mejor puntuados.

Paridad, mérito y capacidad

La segunda objeción del letrado del Senado y la que preferentemente han alegado los partidos para neutralizar el informe de idoneidad, es que no cumple la representación equilibrada entre hombres y mujeres, como exige en su actual redacción el apartado 1 del art. 10 de la Ley 17/2006 y precisa el reglamento del concurso (norma novena).

Se plantea un interesante conflicto entre el principio de paridad y los de mérito y capacidad, que rigen el acceso a la función pública, art. 103.3 CE a la función pública.

De 95 candidatos, 22 eran mujeres, de modo que ya de partida resultaba complicado garantizar la paridad o representación equilibrada. La valoración de los méritos se hizo con criterios rigurosos de puntuación, igual para todos y los expertos evaluaron el proyecto de gestión (el rubro con más puntuación del baremo) de forma anónima. Y salió lo que salió, 4 mujeres y 16 hombres, que la dolorosa pérdida de Alicia Gómez Montano (con la puntuación más alta), redujo a 3 mujeres.

En un proceso de selección política se pueden establecer mecanismos de equilibrio, como hacen nuestras leyes electorales (listas cremallera) y ha ratificado la jurisprudencia constitucional.

En los procesos de selección por mérito y capacidad también pueden establecerse acciones positivas, que sean, como establece el art. 11 de la Ley de Igualdad, razonables y proporcionadas. Pero esta acción positiva tiene que establecerse por ley y, además, no debe desnaturalizar la propia evaluación de mérito y capacidad. Por ejemplo, hay pendiente un recurso en el Supremo sobre la dotación de plazas de consolidación de empleo en una universidad pública, en el que se da prioridad a las plazas ocupadas por mujeres en los departamentos con menor presencia femenina, pero sin que, una vez sacada la plaza a concurso tengan mejor trato los hombres que las mujeres.

Podría haberse establecido una acción positiva, pero no se hizo. Por ejemplo, crear dos listas, una de hombres y mujeres, evaluarlas separadamente y proponer como idóneos a los 10 primeros hombres y las 10 primeras mujeres. Y si la ley no establecía una acción compensadora el Comité de Expertos no podía hacerlo.

Fuentes

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Por unas instituciones independientes: no a las cuotas partidistas


Estamos en plena guerra política sin cuartel por el control de las instituciones ¿Mayoría absoluta, 2/3, 3/5? ¿Magistrados, consejeros, progresistas o conservadores? No. Instituciones independientes en las que sus miembros sean elegidos por concurso de sus méritos profesionales.

La reforma y/o renovación del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) es la expresión más destacada de esa guerra política. Amenaza con convertirse en una crisis constitucional, ya está dañando la reputación democrática de España y puede abrir graves conflictos con la UE. Pero el problema es extensivo a otros órganos constitucionales, destacadamente el Tribunal Constitucional y el Consejo de Administración de RTVE y al conjunto de instituciones y autoridades reguladoras independientes.

La única vía explorada hasta ahora para profesionalizar estas instituciones es el concurso público para el Consejo de Administración de RTVE. Lamentablemente, los partidos parecen dispuestos a dar el carpetazo a esta iniciativa, cuando es la única alternativa al sistema de cuotas hasta ahora vigente que, si siempre ha sido cuestionable desde un punto de vista democrático, hoy es inviable en un escenario de polarización y fragmentación parlamentaria.

La exigencia de mayorías parlamentarias cualificadas (2/3, 3/5) podría haber forjado consensos de todas las fuerzas políticas en los mejores candidatos, pero en su lugar ha derivado en un sistema de reparto de cuotas partidistas negociadas fuera de toda transparencia: tantos para ti, tanto para mí, te cambio tres vocales del CGPJ por un magistrado constitucional…

A estas alturas del siglo XXI y en la presente situación españolas es urgente introducir en la práctica de la división de poderes unas instituciones constitucionales e independientes más profesionales y menos dependientes de los partidos.

Separación de poderes

Una democracia exige separación de poderes. Establecer esferas de poder separadas para el legislativo, el ejecutivo y el judicial evita la concentración absoluta del poder (“el poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente”) y ordena las funciones del Estado. Sin la separación de poderes no puede existir el Estado democrático.

En una democracia avanzada, además de tres clásicos poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, existen otras instituciones: tribunales constitucionales, defensores de los derechos humanos, autoridades independientes reguladoras neutrales de determinadas actividades. Se construye, así, un complejo edificio de pesos y contrapesos.

Los poderes clásicos u originarios, legislativo, ejecutivo y judicial emanan de la soberanía nacional que reside en el pueblo (art. 1.2 CE).

Esa soberanía se expresa mediante el voto popular, de él se derivan el poder legislativo y el gobierno y de ahí su fuerte conexión con la opinión pública y la tentación de todo gobierno de invocar el mandato popular por encima de los controles que garantizan la separación de poderes.

Poder Judicial

La legitimidad del poder judicial, en cambio, es puramente funcional y está inescindiblemente unida a su independencia: solo jueces independientes pueden juzgar y hacer cumplir lo juzgado, solo jueces independientes pueden garantizar el gobierno de las leyes, el Estado de Derecho. Porque el poder judicial lo constituyen todos y cada uno de los jueces y magistrados, no sus órganos de gobierno.

Hay tres sistemas de selección de los jueces: la elección popular, la designación por parte del ejecutivo o el legislativo y el acceso a la carrera por medio de oposiciones y concursos.

La elección popular (aplicada en alguno estados de Estados Unidos) puede parece muy democrática, pero se conjuga mal con la independencia -que es la razón de ser de la institución- y puede derivar en un populismo judicial. Peor, desde luego, es la designación por el ejecutivo o el legislativo, por mucho que el designado cuente luego con garantías como la inamovilidad. El sistema más funcional y que mejor garantiza la independencia es el de juez de carrera, imperante en la Europa continental. Se accede a la carrera por la superación de unas prueba (oposición, concurso de méritos), en ella se progresa y se accede a los distintos destinos judiciales por una mezcla de méritos y antigüedad, al menos hasta los tribunales superiores. Los jueces de carrera son inamovibles. El sistema de recursos garantiza la coherencia en la interpretación de las leyes.

Hasta la II Guerra Mundial los jueces de carrera eran gobernados por el ejecutivo, por los respectivos ministerios de Justicia. Las constituciones democráticas del último tercio del siglo XX introducen órganos de gobierno de los jueces, que rompen, con mayor o menor intensidad, la dependencia gubernamental en materia de nombramientos y potestad sancionadora. En España, la Constitución toma como modelo el Consejo Superior de la Magistratura italiano y crea el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). El CGPJ es órgano de gobierno de los jueces: el poder judicial no se autogobierna.

El art. 122.3 CE establece que el CGPJ estará constituido, además de por el presidente del Tribunal Supremo, por 20 miembros: 8 elegidos por las cámaras por mayoría de 3/5 entre abogados y juristas de reconocida competencia y más de 15 años de ejercicio profesional y por 12 jueces y magistrados en los términos que determine la Ley Orgánica. La L.O 1/1980 (art. 12) estableció la elección de los 12 vocales judiciales por la elección directa de jueces y magistrados, mientras que la L. O. 6/1985, del Poder Judicial, encomienda la elección a las Cortes, por mayoría de 3/5 “partiendo de la base de que se trata del órgano de gobierno de un Poder del Estado, recordando que los poderes del Estado emanan del pueblo y en atención al carácter de representantes del pueblo soberano que ostentan las Cortes Generales”. La sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986 declara constitucional este sistema de selección. La finalidad del art. 122.3 de la CE es garantizar que la composición del Consejo refleje el pluralismo social, lo que se puede lograr por la elección directa, con el riesgo de politización de la carrera, pero también por la selección parlamentaria con mayoría de 3/5. El Tribunal advierte contra la tentación de subvertir el consenso en un sistema de cuotas partidarias:

“Ciertamente, se corre el riesgo de frustrar la finalidad señalada de la norma constitucional si las Cámaras, a la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objetivo perseguido [pluralismo] y, actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en éste, atiendan sólo a la división de fuerzas existente en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaría de éstos. La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y señaladamente, el Poder Judicial.”

STC 108/1986

Simplifico, y sin referencia a la reforma del PP sobre las decisiones del CGPJ por mayoría, paso a exponer mi opinión:

  • La elección directa de los vocales manifiesta el pluralismo de jueces y magistrados, pero corre el riesgo del corporativismo y de politizar todos los escalones de la carrera, cuando ahora las etiquetas políticas solo afectan a los más altos.
  • Tan legítima y constitucional es la elección directa por los jueces como la parlamentaria, siempre que se mantengan los 3/5, pues no parece de recibo que el consenso para elegir a los jueces sea inferior del que la Constitución requiere para los juristas de prestigio.
  • La elección por mayoría absoluta significaría una inaceptable e inconstitucional dependencia gubernamental.
  • El bloqueo del proceso de elección, esgrimiendo vetos a unos u otros partidos, es un gravísimo atentado al espíritu constitucional y una irresponsabilidad política.
  • Tanto atentan contra la independencia judicial y la separación de poderes los miembros del gobierno que descalifican a un juez, como los jueces de los tribunales superiores que hacen declaraciones institucionales contra reformas legislativas en curso.

El caso de RTVE

RTVE no es un órgano constitucional, pero la Constitución (art. 20.3) remite su organización y control parlamentario a la ley, que deben garantizar el pluralismo social. Pero esa expresión del pluralismo en sus órganos de gobierno ha sido traicionada por unas regulaciones que han oscilado entre la pura dependencia gubernamental y el reparto de cuotas partidarias. Un sistema agotado en que de manera tímida se ha introducido un elemento de elección por mérito y capacidad: el concurso público.

El Estatuto de 1980 consagró el control gubernamental (nombramiento del Director General por el Gobierno, oído el Consejo de Administración, elegido por mayoría parlamentaria de 2/3). La Ley 17/2006 (gobierno R. Zapatero) estableció la elección parlamentaria tanto de los consejeros como del Presidente de la Corporación por mayoría parlamentaria de 2/3. El Decreto-Ley 15/2012 (gobierno Rajoy) permitió la elección por mayoría absoluta y eliminó la dedicación exclusiva y la remuneración de los consejeros y todo ello tuvo como consecuencia el absoluto control gubernamental y la pérdida de independencia de la Corporación, hasta tal punto que en 2017 se aprueba con una rara unanimidad la Ley 5/2017, que declara en su título la finalidad de “recuperar la independencia de la Corporación RTVE y el pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos”.

La Ley de 2017 vuelve a la elección parlamentaria de 2/3, pero permite (disp. tr. 1ª) que si esa mayoría cualificada no se logra se aplique la mayoría absoluta con el apoyo de cuatro grupos parlamentarios. La Ley introduce el principio de presencia equilibrada de hombres y mujeres y no cambia el estatus de los consejeros, que siguen sin dedicación exclusiva ni remuneración.

La gran novedad, y esto en una disposición transitoria, es la introducción de un concurso público en el que los candidatos son evaluados por un comité de expertos designados por un los grupos parlamentarios, para después comparecer en audiencia ante la comisión parlamentaria de nombramientos. En definitiva, se introduce elementos de selección por mérito y capacidad en un proceso que, básicamente, sigue siendo de selección parlamentaria.

Disoluciones parlamentarias, pandemia y un procedimiento caótico en manos de las mesas de Congreso y Senado y de la Comisión Mixta de Control de RTVE han puesto en peligro varias veces el concurso. Ahora, unos partidos arrepentidos de haber abierto esta vía a la profesionalización se escudan en que de los 20 candidatos propuestos solo son tres mujeres, los que pondría en la presencia equilibrada que exige la Ley.

Más allá de las peculiaridades del medio público, este proceso deja algunas lecciones:

  • El procedimiento de un concurso debe estar fijado por Ley y no puede dejarse a la potestad reglamentaria de las cámaras sobre sus propias actuaciones, porque entonces, como ha ocurrido con RTVE, la seguridad jurídica se ve afectada.
  • Los baremos tienen que conocerse antes de la convocatoria.
  • Dependiendo de la naturaleza de la institución, los candidatos pueden presentarse personalmente (cuando lo que se busque es la mayor competencia profesional), mientras que en otros casos correspondería la proposición a la sociedad organizada (cuando los candidatos lo sean a un órgano en el que se manifiesten la voces plurales de los sectores involucrados o stakeholders).
  • Los procedimientos tienen que ser transparentes, de modo que, por ejemplo, sean públicos después del concurso los proyectos presentados.
  • Los recursos de los candidatos deben resolverse con celeridad.
  • Solo evaluando en listas separadas y anónimas a hombres y mujeres puede garantizarse la paridad de género.
  • La elección de las comisiones evaluadoras debiera de hacerse por sorteo entre los pertenecientes a cuerpos administrativos, docentes o instituciones académicas.

Instituciones y cultura democrática

En las democracias parlamentarias, mientras el poder legislativo se ha convertido en gran medida en una extensión del ejecutivo, las instituciones independientes han venido restando áreas de poder al gobierno.

Cada una de estas instituciones tiene su propia función constitucional, pero todas ellas plantean cuestiones de legitimidad e independencia. Sean cuales sean las soluciones, que estas instituciones sean funcionales depende de que exista una verdadera cultura democrática compartida por toda la sociedad.

Las instituciones son difíciles de construir. En su establecimiento requieren de análisis, aplicación de conocimiento experto y consenso político. Las instituciones se pueden copiar, pero sin una cultura democrática no pueden funcionar.

La cultura democrática española deja mucho que desear.

Los partidos ya no son más que máquinas electorales, sus cuadros invaden las administraciones bajo la forma de asesores y, lo que es peor, capturan las instituciones seduciendo a profesionales que promueven a los órganos de gobierno institucionales, profesionales que quedan, a partir de entonces, marcados con una etiqueta partidista.

Entre una parte de la ciudadanía resurge el franquismo sociológico (“todos son iguales”, “no me interesa la política”) y en sus expresiones más extremas, el autoritarismo, el patrioterismo y el fascismo 3.0. De otro lado, está la exaltación de un voto popular sin límites y el cuestionamiento de la democracia representativa: “no nos representan”, “tenemos derecho a decidir”, “los jueces no pueden coartar al gobierno”. Y desde la moción de censura que llevó al Gobierno a Pedro Sánchez, es moneda común entre la derecha negar la legitimidad del ejecutivo “socialcomunista”.

Una cultura democrática exige el conocimiento y la admisión de los límites del poder y del voto popular, el valor superior de los derechos fundamentales y la admisión de la legitimidad del otro para tomar decisiones y legislar en el marco de la división de poderes.

Cambiar la cultura democrática requiere de una pedagogía colectiva a través de la educación, los medios, los partidos y las propias instituciones. Una reforma institucional es imprescindible en cuanto tal y sería, en si si misma, elemento pedagógico para fortalecer la cultura democrática.

Regeneración democrática

Sin necesidad de cambiar la Constitución, a nivel legal, pueden acometerse reformas institucionales que hagan más funcional el sistema y sirvan de motor pedagógico de la cultura democrática:

  • Reducir al máximo los asesores. Por ejemplo, en la administración central solo ministros y secretarios de Estado podrían nombrar un número limitado de asesores. Al mismo tiempo, reforzar los cuerpos asesores públicos y su independencia.
  • Introducir un sistema de selección por mérito y capacidad de los miembros de las institucionales constitucionales y autoridades reguladoras, compatible con una legitimación final parlamentaria. Cada institución tiene su propia naturaleza e incluso regulación constitucional. Pero nada impide que en proceso de designación parlamentaria se introdujera el filtro previo de comisiones evaluadoras, que podrían constituirse previamente por sorteo entre expertos (catedráticos, académicos). Siempre que la Constitución no lo impidiera los proponentes no debieran ser ni el Gobierno ni los grupos parlamentarios, sino los interesados u organizaciones del sector.
  • Reforzar la transparencia de toda actividad pública.
  • Evaluación de las políticas públicas, no simplemente desde el economicismo, sino desde su funcionalidad constitucional y social.
  • Procesos de rendición de cuentas, que sean cortafuego de la corrupción y eviten la judicialización de la vida política.
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